Quellen im Fokus I: Das Zentralkomitee der deutschen Katholiken über „Verfassungstreue“ im öffentlichen Dienst (1979)

Mit der Reihe „Quellen im Fokus“ möchten wir die Besucherinnen und Besucher unseres Wissenschaftsblogs über Schlüsseldokumente zum Thema des „Radikalenerlasses“ und seiner Implementierung in Bund und Ländern informieren sowie zentrale Archivfunde einer eingehenden Auswertung und kritischen Analyse unterziehen. Unser erstes Dokument ist eine Erklärung des Zentralkomitees der deutschen Katholiken über „Verfassungstreue“ im öffentlichen Dienst aus dem Jahr 1979.

Das Zentralkomitee der deutschen Katholiken veröffentlichte am 2. Januar 1979 unter dem Titel „Zur Frage der Verfassungstreue im öffentlichen Dienst“ eine Stellungnahme zum „Radikalenerlass“. Das Präsidium des Zentralkomitees hatte das Positionspapier am gleichen Tag beschlossen. Ausgehend von der Annahme, dass der „Extremistenbeschluss“ seit seiner Verabschiedung Gegenstand politischer Debatten und öffentlicher Auseinandersetzungen innerhalb der westdeutschen Gesellschaft war, beabsichtigte das Zentralkomitee, sich mit seiner Erklärung in die Diskussion um die Behandlung von „Radikalen“ im Staatsdienst einzuschalten und zu den strittigen Fragen Stellung zu nehmen. Hans Maier, der Vorsitzende des Zentralkomitees, leitete am 12. Januar die Stellungnahme an den Ministerpräsidenten des Landes Baden-Württemberg, Lothar Späth, weiter.

Zentralkomitee der deutschen Katholiken, Zur Frage der Verfassungstreue im öffentlichen Dienst, 2. Januar 1979, S. 1. Foto: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 1/117 Bü 132, n. fol.

Die insgesamt sechsseitige maschinenschriftlich erstellte Erklärung teilt sich in fünf aufeinander aufbauende Sinnabschnitte. Sie enthält: eine Bestandsaufnahme der Debatte um den „Radikalenerlass“ (S. 1), eine Darstellung der Haltung des Zentralkomitees in zentralen Punkten hinsichtlich des Umgangs mit „Extremisten“ im öffentlichen Dienst (S. 2 ff.), Vorschläge für modifizierte Regelungen in der „Radikalenfrage“ (S. 4), die Aufforderung an Bund und Länder, sich in dieser Frage deutlicher als bisher zu positionieren (S. 5), und einen abschließenden Kommentar (S. 5 f.). Diese Sinneinheiten sind nicht zwingend gleichbedeutend mit den sechs Unterabschnitten der Stellungnahme, die jeweils Überschriften wie zum Beispiel „Das Verhalten des Beamten entscheidet über seine Verfassungstreue“ oder „Rechtsstaatliche Garantien für das Prüfungsverfahren“ (S. 5) tragen.

Das Dokument hält zunächst fest, dass die Debatte um den „Radikalenerlass“ die Bundesrepublik „belaste“. Zum Zeitpunkt, an dem sich das Zentralkomitee nun zu Wort meldet, habe sich die Diskussion „zugespitzt“ beziehungsweise stark „polemische Formen“ angenommen. Das Zentralkomitee stellt dann übersichtsartig die konträren Standpunkte in der „Auseinandersetzung um die Frage der Verfassungstreue von Bewerbern für den öffentlichen Dienst“ dar (S. 1). Es konstatiert, dass hierbei disparate Meinungen bezüglich des Auslegungsrahmens und der Feststellungsmethodik jener „Verfassungstreue“ bestünden. Gleichzeitig sei aber auch die Frage strittig, ob alle oder nur ausgesuchte Beamte beweisen müssten, dass sie „verfassungstreu“ sind – und ob dabei der Staat dem Bewerber nachzuweisen habe, dass er nicht die „Gewähr“ der Verfassungstreue biete, oder ob der Beamte seinerseits entstandene Zweifel ausräumen müsse. Zuletzt besteht gemäß dem Zentralkomitee innerhalb der Gesellschaft Uneinigkeit darüber, ob die Anwendung des Ministerpräsidentenbeschlusses zu einer Einschränkung der persönlichen Freiheit und zur Beschneidung der Rechtsstaatlichkeit geführt habe.

Das Zentralkomitee bezieht klar Position und spricht sich für die gängige Praxis des „Radikalenerlasses“ aus. Allerdings dürfe bei seiner Anwendung unter anderem kein Unterschied zwischen verschiedenen Beamtengruppen bezüglich des „Gewährbietens“ ihrer „Verfassungstreue“ gemacht werden. Berechtigte Zweifel an eben dieser „Verfassungstreue“ bestünden dann, wenn der entsprechende Bewerber oder Beamte des öffentlichen Dienstes Mitglied einer verfassungsfeindlichen Organisation oder Partei sei. Die Überprüfungen im Zuge des „Radikalenerlasses“ entsprechen laut dem Zentralkomitee der Rechtsstaatlichkeit. Grundlegend drückt sich die Haltung des Komitees in folgender Passage aus: „Wenn schon jeder Bürger einem gewissen Anspruch des Staates auf Loyalität gegenüber der Verfassung und auf ein mit den Grundsätzen der Verfassung konformes Verhalten genügen muß, dann gilt dies in erhöhtem Maße für den Beamten, der im unmittelbaren Dienst des Staates steht. Der Staatsbürger muß sich darauf verlassen können, daß der Beamte sich mit der Wertordnung der Verfassung identifiziert, insbesondere dadurch, daß er die bestehenden verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorschriften beachtet und erfüllt und sein Amt aus dem Geist dieser Vorschriften heraus ausübt“ (S. 2).

Die Regelungen, die das Zentralkomitee anschließend vorschlägt, um die Anwendung des „Radikalenerlasses“ eindeutig zu organisieren, zielen allesamt darauf ab, dass stets der Einzelfall genau betrachtet werden müsse. Ereignisse, die in der Jugend lägen, sollten mit „großer Zurückhaltung“ gewertet werden, nur gerichtsverwertbare Tatsachen hätten in die Einschätzung mit einzufließen, ferner sei die „unverantwortliche Stimmungsmache“, die mittels Schlagworten wie „Gesinnungsschnüffelei“ und „Berufsverbot“ arbeite, zu unterlassen (S. 4). Das geeignetste Mittel hierfür sei eine klare Kommunikation der Bundes- und Landesvertretungen in der Öffentlichkeit über die Bedingungen des „Extremistenbeschlusses“ und der Verfahrensabläufe bei der etwaigen Aufnahme eines Bewerbers in den öffentlichen Dienst. „[O]hne Einschränkung“ seien dabei die Bundesregierung und die Regierungen der Länder angewiesen, „für die strikte Einhaltung und gleichmäßige Anwendung der von der Verfassung geforderten und durch Gesetze konkretisierten Einstellungsvoraussetzungen für Beamte einzutreten.“ Sie müssten sich darüber bewusst sein, dass für den öffentlichen Dienst „von seiner besonderen Natur her spezifisch politische Zulassungsbedingungen“ gelten und dass sie nach „pflichtgemäßem Ermessen eine politische Entscheidung zu treffen“ hätten. Bisher würden sie dieser „Entscheidung nicht gerecht“, und gefährdeten damit das Vertrauen der Bevölkerung in die Verfassung und in die Loyalität von Angehörigen des öffentlichen Dienstes (S. 5).

In der abschließenden Erörterung vermerkt das Zentralkomitee, dass, anhand der Debatte um den „Radikalenerlass“, Gegensätze im „Demokratiebegriff“ und im „Grundrechtsverständnis“ verschiedener gesellschaftlicher Teilgruppen sichtbar geworden seien: Die einen, die Gegner des Beschlusses, stellten die persönlichen Rechte des Individuums vorne an und hingen damit einem Verständnis von Demokratie im „radikalen“ Sinne an; die anderen, die Befürworter des Erlasses, würden für die Einhaltung des Grundgesetzes und damit für die „Legitimitätsgrundlage unserer Demokratie“, die allseits eine Balance zwischen der „individuelle[n] Ausrichtung der Grundrechte“ und den „Pflichten gegenüber der Allgemeinheit“ zu schaffen habe, plädieren (S. 5 f.). Die Verfasser der Erklärung reklamierten für sich, dass sie auf der Seite der Grundrechte und gegen die Anhänger einer „radikale[n] Demokratieauffassung“ stünden (S. 6). Die Emanzipation des Individuums dürfte – so das Komitee – nicht höher bewertet werden als die Pflichten des Einzelnen gegenüber der Allgemeinheit. Dazu gehöre vor allem die „Treuepflicht“ des Beamten. Die Höherbewertung der individuellen Freiheitsrechte würde letztlich nur dazu führen, dass die „politische Ordnung“ in eine „individualistische Beliebigkeit“ zerfalle und am Ende in die „Anarchie“ zu münden drohe, die allzu oft schon „Vorbote einer Gewaltherrschaft“ gewesen sei (S. 6).

Zusammenfassend gesprochen basierte die Erklärung des Zentralkomitees der katholischen Kirche auf folgenden fünf Grundannahmen:

  • Erstens ging das Komitee davon aus, dass „Verfassungstreue“ Bürgerpflicht sei, das heißt jeder Bürger zu einer gewissen Loyalität gegenüber der freiheitlich-demokratischen Grundordnung und der Verfassung bereit sein müsse – dies gelte in gesteigertem Maße für Beamte.
  • Zweitens vertrat es die Meinung, dass das Verhalten des Beamten über seine „Verfassungstreue“ entscheide, er habe sich also aktiv zu jenen Grundsätzen der Demokratie zu verhalten, auch seine bloße Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Organisation oder Partei sei geeignet, Zweifel an seiner „Verfassungstreue“ zu begründen.
  • Drittens sei das Überprüfungsverfahren, das der „Radikalenerlass“ vorsah, ein „verfassungsrechtlich legitimes Mittel“ (S. 3 f.), beruhe also auf rechtsstaatlichen Garantien. Es sei aber notwendig, öffentlich über das Verfahren und die Bedingungen zur Aufnahme in den Staatsdienst aufzuklären und zu informieren, um Meinungsmache dagegen zu verhindern und vor allem Jugendliche nicht in einen Gegensatz zur Verfassungsordnung zu drängen.
  • Viertens sei politische Entscheidung gefordert; Bund und Länder hätten sich einheitlich an das Verfahren und seine gleichmäßige Anwendung zu halten.
  • Fünftens seien die Vorgaben des Grundgesetzes mit einer „radikalen Demokratie“ (S. 5) unvereinbar, die individuelle Ausrichtung der Grundrechte müsse sich immer mit den Pflichten gegenüber der Allgemeinheit im Gleichgewicht befinden. Kritiker des „Radikalenerlasses“ gefährdeten diese Balance, indem sie die Emanzipation des Individuums zum obersten Ziel der Demokratie erklärten.

Die Stellungnahme des Zentralkomitees, als zentraler Vertreter der katholischen Kirche, ihrer Verbände und Räte sowie der Mehrheit der deutschen Katholiken in der bundesrepublikanischen Öffentlichkeit, erging zu einer Hochphase der Debatte um das Thema „Verfassungstreue“ im öffentlichen Dienst. Das Komitee sah sich in der Position, mit seiner Erklärung nicht nur einen Beitrag im „Kampf für die Grundrechte“ (S. 6) zu leisten, sondern auch ein „klärendes Wort zu bestimmten Tendenzen“, die sich in der bis dahin währenden Debatte offenbart hatten, beizutragen – so Vereinspräsident Hans Maier an Lothar Späth in seinem Schreiben vom 12. Januar 1979, mit dem er die Erklärung des Komitees an das Land Baden-Württemberg übersandte. Die Repräsentanten der katholischen Kirche und ihrer Mitglieder waren somit überzeugt davon, auf der „richtigen Seite“ der Auseinandersetzung um die „Radikalenfrage“ zu stehen, indem sie sich für die uneingeschränkte Anwendung des Erlasses und gegen seine Kritiker aussprachen. Sie untermauerten hierdurch ihre konservative Haltung und rekurrierten auf die katholische Lehre von einer Gemeinschaft mit Pflichten, die auf dem Solidaritätsprinzip beruht und nicht von allein individualistischen Tendenzen ausgeht. Mit ihrem Hinweis auf die Gefahren einer „radikalen Demokratie“ suchten sie gleichermaßen die Kritik aus dem linken Spektrum am „Extremistenbeschluss“ und seiner Anwendung zu entkräften.

Der Zeitpunkt der Stellungnahme Anfang 1979 war denkbar bedeutend: Bis dahin waren seit dem Inkrafttreten des „Radikalenerlasses“ mehr als eine Million Anfragen beim Verfassungsschutz über die „Verfassungstreue“ von Bewerbern und Angehörigen des öffentlichen Dienstes gestellt worden, etliche Reformvorschläge für den „Extremistenbeschluss“ waren inzwischen ergangen. Das Zentralkomitee war dabei nur einer der politischen Akteure in der Bundesrepublik, die sich in die Debatte einschalteten und die den Erlass befürworteten – gemeinsam mit verschiedenen Parteien, Verbänden und Initiativen sowie Gewerkschaften und neben anderen an der Auseinandersetzung beteiligten Gruppierungen, Einrichtungen und Einzelpersonen. Der Bund und die sozialdemokratisch-liberal regierten Länder wie etwa Hessen, Hamburg oder Nordrhein-Westfalen waren seit Mitte der 1970er Jahre nach und nach vom Erlass abgerückt, hatten die Überprüfungspraxis stark in Frage gestellt und gingen in ihren Entscheidungen seither zum Teil weniger streng vor. So waren etwa die alleinige Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Organisation oder Partei beziehungsweise länger zurückliegende Ereignisse kein Grund mehr für die Ablehnung eines Bewerbers im öffentlichen Dienst; nur noch bei – vermeintlich – gravierenderen und aktuellen Vorkommnissen wurden Anträge negativ beschieden. Die konservativ regierten Länder wie Baden-Württemberg und Bayern hielten an den Vorgaben des Erlasses fest und verteidigten die darin vorgesehene reguläre Anfrage über einen Bewerber des öffentlichen Dienstes beim Verfassungsschutz vehement. Die von SPD/FDP- und von CDU/CSU-dominierten Länder hatten sich also Anfang 1979 in der Frage der Einstellung und Beschäftigung von „Radikalen“ deutlich voneinander abgespalten.

Der Graben zwischen sozialdemokratisch-liberalem und konservativem Lager wurde breiter, als das Bundeskabinett unter Helmut Schmidt am 17. Januar 1979 – wenige Tage nachdem das Zentralkomitee seine Stellungnahme an Baden-Württemberg gesandt hatte – neue Richtlinien zur Prüfung der Verfassungstreue von Bewerbern für den Bundesdienst verabschiedete, die am 1. April des Jahres Rechtskraft erlangen sollten. Fortan gingen der Bund und die SPD/FDP-regierten Länder generell von der „Verfassungstreue“ eines Bewerbers für den öffentlichen Dienst aus, es waren keine entsprechenden Nachweise mehr zu erbringen. Die Regelanfrage beim Verfassungsschutz wurde offiziell abgeschafft, nur im Falle von konkreten Verdachtsmomenten waren dort Informationen einzuholen – und das auch nur, wenn die Einstellung eines Bewerbers tatsächlich vorgesehen war und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dabei gewahrt wurde. Die Länder, in denen die Unionsparteien stark waren, wandten weiterhin die Bestimmungen des „Radikalenerlasses“ an – Baden-Württemberg etwa überprüfte ungebrochen auf Grundlage des „Schiess-Erlasses“ alle Bewerber für den öffentlichen Dienst. Das unterschiedliche Vorgehen der Bundesländer hielt bis zur förmlichen Aufkündigung des „Extremistenbeschlusses“ in den einzelnen Regionen an – das Saarland machte es im Juni 1985 vor, also knapp sechs Jahre, nachdem die teilweise Lockerung des Erlasses im Januar 1979 beschlossen worden war. Baden-Württemberg und Bayern schafften ihrerseits erst Anfang der 1990er Jahre die Regelanfrage ab.

Das Zentralkomitee der deutschen Katholiken hatte folglich mit seinem Positionspapier Anfang 1979 bewiesen, dass es die politische Diskussion über die  Zulassungsvoraussetzungen von Bewerbern für den Staatsdienst seit der Verabschiedung des Erlasses 1972 aufmerksam verfolgt hatte. Es vertrat weiterhin, vergleichbar den Organisationen von CDU/CSU oder auch ähnlich dem Bund Freiheit der Wissenschaft (mit beiden gab es gleichfalls personelle und weltanschauliche Übereinstimmungen), eine konservative Haltung in Bezug auf die Auseinandersetzungen um den „Radikalenerlass“, indem es sich gleichermaßen gegen die Einführung neuer Richtlinien bei der Prüfung von Bewerbern für den öffentlichen Dienst auf ihre „Verfassungstreue“ wandte und für ein Festhalten an den routinemäßigen Verfassungsschutzanfragen plädierte. Offen bleiben muss dabei zunächst die Frage, ob sich das Zentralkomitee mit seiner Stellungnahme und ihrer Weiterleitung an Lothar Späth eventuell auch der Unterstützung des Landes Baden-Württemberg in Sachen „Radikalenerlass“ versichern wollte, nachdem im August 1978 Hans Filbinger – vehementer Verfechter des Erlasses – wegen seiner Verstrickungen in der NS-Justiz vom Ministerpräsidentenamt hatte zurücktreten müssen.

Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 1/117 Bü 132.

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