„[W]er die Gewähr dafür bietet, daß er jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung […] eintritt“ – 1972: der „Radikalenerlass“ wird beschlossen

von Mirjam Schnorr

Am 28. Januar 1972 verabschiedeten der Bundeskanzler Willy Brandt und die Regierungschefs der Länder „Grundsätze über die Mitgliedschaft von Beamten in extremen Organisationen“. 

Diese „Grundsätze“ beriefen sich auf bestehendes Beamtenrecht und die darin verankerte „Verfassungstreue“ des (angehenden) Beamten. Sie unterstrichen also eigentlich zunächst nur, was ohnehin bereits geltendes Recht war – dass Beamte, deren persönliche Haltung als „verfassungsfeindlich“ zu bewerten war, nicht in den öffentlichen Dienst berufen werden durften beziehungsweise hieraus zu entlassen waren. Am 18. Februar 1972 erging ein gemeinsamer Runderlass der Ministerpräsidenten und aller Landesminister hinsichtlich der „Beschäftigung von rechts- und linksradikalen Personen im öffentlichen Dienst“, der auf den „Grundsätzen“ basierte und im gleichen Wortlaut zwingend festschrieb, dass in ein Beamtenverhältnis nur berufen werden dürfte, „wer die Gewähr dafür bietet“, allzeit für die „freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes“ einzutreten und sich „aktiv innerhalb und außerhalb des Dienstes für die Erhaltung dieser Grundordnung“ einsetzte. Ein Bewerber für den öffentlichen Dienst, der „verfassungsfeindliche Aktivitäten“ entwickelt hatte oder dessen Mitgliedschaft in einer Organisation, die „verfassungsfeindliche Ziele verfolgt“, grundlegende „Zweifel“ daran „rechtfertigte“, dass er stets für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintreten würde, war abzulehnen, durfte also nicht in den öffentlichen Dienst eingestellt werden. Ergaben sich bei einem Beamten oder auch bei Arbeitern und Angestellten im öffentlichen Dienst vergleichbare „Zweifel“, sei es durch „Handlungen“ oder aufgrund von Mitgliedschaften in „verdächtigen“ Parteien beziehungsweise Organisationen, war der jeweilige Dienstherr angewiesen, entsprechende „Konsequenzen“ zu ziehen und gegebenenfalls die „Entfernung des Beamten aus dem Dienst“ zu veranlassen. Generell war jeder Einzelfall für sich zu prüfen. Die beiden Erklärungen vom Januar und Februar 1972 bezeichnete man sodann zusammenfassend als „Radikalenerlass“ (auch „Extremistenbeschluss“ oder schlicht „Ministerpräsidentenbeschluss“). 

Der „Radikalenerlass“ forderte also die Verpflichtung von Beamten und Bewerbern sowie von Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes – das umfasste also etwa Lehrer, Bahnangestellte, Post- oder Zollbeamte – innerhalb und außerhalb ihres „Staatsdienstes“ jederzeit für die „freiheitliche demokratische Grundordnung“ einzustehen. Die Betonung der Einzelfallprüfung und -entscheidung bedeutete, dass Betroffene mittels einer „Regelanfrage“ beim Verfassungsschutz überprüft wurden. Damit formulierte der „Radikalenerlass“ eigentlich kein neues Recht. Er wiederholte nur geltende Bestimmungen für das Beamtentum, die er national zu vereinheitlichen suchte. Die Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Organisation war schon vor 1972 als in der Regel „unvereinbar“ mit einer Position als Beamter angesehen worden. Dennoch zeitigte der Beschluss massive Folgen, die seine Autoren zum Zeitpunkt der Verabschiedung nicht hatten vorhersehen können. Mag auch den staatstragenden Parteien ursprünglich die Losung „Radikale gehören nicht in den öffentlichen Dienst“ als common sense gegolten haben, avancierte die Frage nach dem Zugang von Staatsbürgern zum öffentlichen Dienst des Landes, „die mit ihren politischen Ansichten nicht mit der Mehrheitsmeinung übereinstimmten“ (Rosen, Anmerkungen, S. 411), zu einem anhaltenden gesellschaftlichen Konfliktpunkt in der Öffentlichkeit der Bundesrepublik nach Ende des Zweiten Weltkrieges.

Doch warum sah man sich 1972 auf politischer Ebene dazu angehalten, bereits bestehendes Beamtenrecht zu bekräftigen? Aus welchem Grund rückte ausgerechnet Anfang der 1970er-Jahre die Frage nach der (Nicht-) Beschäftigung von „Radikalen“ im öffentlichen Dienst in den Fokus des öffentlichen Interesses? Die Gründe hierfür sind vielschichtig. Sicherlich trug zum Gefühl der politischen Akteure, auf diesem Gebiet handeln zu müssen, entscheidend das Erstarken extremistischer Gruppen von links und rechts während der 1960er-Jahre bei. Das Jahr 1968 markiert vor diesem Hintergrund eine Zäsur – es war nicht nur der öffentlichkeitswirksame Höhepunkt der linken Studentenbewegung der „68er“, sondern auch der Neuen Rechten – die NPD (Nationaldemokratische Partei Deutschlands) feierte hier Wahlerfolge. Sie war 1964 teilweise aus ihrer Vorgängerin, der DRP (Deutsche Reichspartei), hervorgegangen und berief sich inhaltlich und programmatisch auf die NSDAP (Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei). In deren Tradition sah sich auch die offenkundig neonazistisch agierende und bereits 1952 verbotene SRP (Sozialistische Reichspartei). In den Jahren nach ihrer Gründung zog die NPD in sieben Landtage ein. Gleichzeitig gingen aus der Zerfallsmasse der Studentenbewegung linke Splittergruppen hervor, die sogenannten „K-Gruppen“, und es formierten sich auf dieser Seite des politischen Spektrums mehrere Parteien. Zu ihnen zählte die 1968 gegründete DKP (Deutsche Kommunistische Partei) als Nachfolgerin der 1956 vom Bundesverfassungsgericht verbotenen KPD (Kommunistische Partei Deutschlands). Sowohl die NPD als auch die DKP beriefen sich in ihren Parteiprogrammen auf das Grundgesetz, um nicht dem Vorwurf der „Verfassungswidrigkeit“ anheim zu fallen und eventuell verboten zu werden.

Angesichts dieser Entwicklung befürchteten Vertreter der sozialliberalen Koalition unter Bundeskanzler Willy Brandt (1969-1974), aber insbesondere die Konservativen eine „Unterwanderung“ der bundesrepublikanischen Demokratie durch extremistische Kräfte. Dazu zu passen schien, dass der Wortführer der Studentenbewegung, Rudi Dutschke, in Anlehnung an den „Langen Marsch“ Mao Tse-Tungs, die Losung vom „langen Marsch durch die Institutionen“ 1967 ausgegeben hatte (Rudi Dutschke im Gespräch mit Günter Gaus in der ARD-Sendung Zu Protokoll, 3.12.1967). Dutschke bezog sich mit seiner Aussage – so führte er später aus – darauf, dass die Aktivisten der Studentenbewegung in einem langfristigen Prozess des Engagements in Parteien, Gewerkschaften und anderen Institutionen, nach und nach in der Lage wären, die Gesellschaft zu verändern – im Gegensatz zu einer schnelllebigen radikalen Revolution. Vor allem Christdemokraten beriefen sich allerdings in ihrer Argumentation auf Dutschkes Aufruf und wollten diesen als Beweis der Gefährlichkeit von linken Gruppierungen für den Staat verstanden wissen, den diese durch ihre Agitation vermeintlich zu „zersetzen“ und letztlich auszuhebeln drohten, indem sie wichtige Positionen im öffentlichen Dienst okkupierten.

Politisch spielten aber auch andere Gründe in das Zustandekommen des „Radikalenerlasses“ hinein. Die frühen 1970er-Jahre waren die Hochphase der „Neuen Ostpolitik“, die Willy Brandt schon in der Zeit der Großen Koalition (1966-1969), damals als Außenminister, akzentuiert hatte. Statt auf Konfrontation und Verhärtung der Fronten setzten der Kanzler und seine sozialliberalen Minister auf den „Wandel durch Annäherung“, wie Egon Bahr formuliert hatte. Der Erfolg der neuen Politik provozierte heftigen Gegenwind von Seiten der CDU/CSU. Die Opposition warf der Regierung vor, die Bundesrepublik kommunistischen Einflüssen „auszuliefern“ und machte diese nicht nur außerhalb, sondern auch innerhalb der Bundesrepublik aus. Ins Visier der Debatte gerieten so etwa vor allem Lehrer, die Schulen und Hochschulen „von innen her bedroht[en]“, indem sie „Bildungsstätten als Basis für eine revolutionäre Änderung unserer gesellschaftlichen Verhältnisse [mißbrauchen]“ würden (Appell der Hochschullehrer: Es geht um Ihre Kinder! in: Südkurier, 21.3.1972). Um diesen Anschuldigungen etwas entgegenzusetzen und auch um die neue Linie in der Außenpolitik nicht zu gefährden, sahen sich die Sozialdemokraten gezwungen, mit einer deutlichen Abgrenzung gegenüber kommunistischem Gedankengut zu reagieren. Zudem wollte man auf Seiten der SPD keine falschen Zeichen an die Sowjetunion und die DDR senden, indem man etwa die DKP einem Verbotsverfahren unterzog. Auch aus dieser politischen Gemengelage kam es zur Einigung mit der Opposition, eine Erklärung zu verabschieden, um den öffentlichen Dienst im Sinne der „wehrhaften Demokratie“ zu „schützen“.

Der „Radikalenerlass“ war jedoch nicht allein ein Produkt dieser politischen Debatten der 1970er-Jahre, sondern ist im Kontext der Tradition „streitbarer“ Demokratie zu sehen. Er hatte historische Vorläufer und aktualisierte die im deutschen Beamtenrecht schon lange zuvor festgeschriebene „Treuepflicht“ der „Staatsbediensteten“. In der deutschen Geschichte finden sich Gesetze, die ähnlichen Ansätzen folgten, so das 1922 verabschiedete „Gesetz zum Schutz der Republik“. Das nationalsozialistische „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ aus dem Jahr 1933, das jüdische und andersdenkende Beamte aus dem Dienst verdrängte, enthält – wenn auch vor einem ganz anderen historischen Hintergrund und mit konträrer Intention – vergleichbare Verlautbarungen hinsichtlich einer „Gewährbiete“-Formel. Unmittelbar vorausgegangen war dem „Radikalenerlass“ dann aber der sogenannte „Adenauererlass“ von 1950, der konkret Organisationen benannte, deren Unterstützung durch einen Beamten mit den Dienstpflichten „unvereinbar“ seien. Schließlich hatte Hamburg 1971 eine Regelung geschaffen, mit der SPD-Bürgermeister Peter Schulz „Staatsfeinde“ aus Schulen fernzuhalten gedachte.

Der „Radikalenerlass“ von 1972 richtete sich dann formal sowohl gegen linke als auch gegen rechte extremistische Bestrebungen im öffentlichen Dienst, de facto fand er hauptsächlich auf Angehörige der linken „Szene“ Anwendung. Diese galten als besonders „Extremismus-verdächtig“, im Falle, dass sie unter anderem einer linksradikalen politischen Partei angehörten oder offen mit dieser sympathisierten, oder sogar dann, wenn sie lediglich an linken Demonstrationen teilnahmen, Resolutionen und Manifeste unterzeichneten oder Veranstaltungen besuchten. Nach Verabschiedung des Beschlusses überprüften die Behörden unzählige Bewerber für den öffentlichen Dienst auf ihre „Verfassungstreue“ hin, viele tausende von ihnen erhielten zunächst eine Ablehnung für diesen, wogegen die überwiegende Mehrheit erfolgreich klagte. Letztlich konnten nach dem bisherigen Stand der Forschung tatsächlich bundesweit zwischen 1000 und 2000 Bewerber ihren Beruf nicht ausüben beziehungsweise wurden etwa unter den Lehrern, die bereits im öffentlichen Dienst angestellt gewesen waren, über 100 Entlassungen verzeichnet. Gegen diese Praxis, die sich von Bundesland zu Bundesland unterschied in ihrer Auslegung und Restriktivität, regte sich bald Widerstand: Betroffene und Kritiker sprachen von „Gesinnungsschnüffelei“ durch den Staat und seine Behörden auf der einen und vom „Duckmäusertum“ verschüchterter Studierender auf der anderen Seite. Die Parole von den „Berufsverboten“ verbreitete sich und ging zum Teil sogar in das Vokabular anderer Sprachen ein, da viele, die auf Lehramt studiert oder eine Ausbildung bei der Post oder Bahn absolviert hatten, in der Tat unter Anwendung des „Radikalenerlass“ nicht den gelernten Beruf ausüben durften und damit außerhalb des öffentlichen Dienstes praktisch keine Anstellung fanden. Kritische Stimmen erhoben sich sowohl im Inland als auch im Ausland. Im Fokus der Absage an den „Radikalenerlass“ standen vor allem die „Regelanfrage“ beim Verfassungsschutz und die, trotz ursprünglicher Bestrebungen zur Vereinheitlichung, inkohärente Anwendung des „Extremistenbeschlusses“ in den verschiedenen Bundesländern. Letztlich ging es um die grundlegende Frage, wer auf welcher Grundlage genau als „radikal“ zu gelten habe, es ging um Meinungsfreiheit und Grenzen individueller beruflicher Entfaltung.

Die Sozialliberalen rückten angesichts der Debatten und Grundsatzfragen schon bald ab vom „Radikalenerlass“. Anfang 1979 schaffte die Bundesregierung die „Regelanfrage“ ab, die „Verfassungstreue“ überprüften die meisten Bundesländer bald nur noch bei gravierenden Verdachtsmomenten oder sie erließen sukzessive Nachfolgeregelungen. Das Saarland hob unter dem damaligen Ministerpräsidenten Oskar Lafontaine den Beschluss 1985 als erstes Bundesland formal auf. Andere – konservativere – Bundesländer wie Baden-Württemberg oder Bayern hielten an der Überprüfungspraxis und am Erlass bis Anfang der 1990er-Jahre fest. Bis heute fordern Betroffene des „Radikalenerlasses“ Entschädigung und Rehabilitation. In Baden-Württemberg arbeitet die 2012 anlässlich des 40. Jahrestages des „Radikalenerlasses“ gegründete Initiativgruppe „40 Jahre Radikalenerlass“ intensiv an einem Austausch der Betroffenen untereinander und appelliert regelmäßig an die Landesregierung, Aufarbeitung und Rehabilitierung zu leisten (Zur Initiative). Die niedersächsische Landesregierung hatte bis Ende Januar 2018 eine „Landesbeauftragte für die Aufarbeitung der Schicksale im Zusammenhang mit dem sogenannten Radikalenerlass“ berufen, deren Erkenntnisse inzwischen unter dem Titel „Berufsverbote in Niedersachsen 1972-1990“ als schriftliche Dokumentation erschienen sind (Zur Dokumentation).

Quellen

Appell der Hochschullehrer: Es geht um Ihre Kinder! in: Südkurier, 21.3.1972.

Beschäftigung von rechts- und linksradikalen Personen im öffentlichen Dienst. Gemeinsamer Runderlaß der Ministerpräsidenten und aller Landesminister vom 18. Februar 1972, in: Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen 1972, S. 342.

Rudi Dutschke im Gespräch mit Günter Gaus in der ARD-Sendung „Zu Protokoll“, 3.12.1967.

Vom Bundeskanzler und den Regierungschefs der Länder verabschiedete Grundsätze über die Mitgliedschaft von Beamten in extremen Organisationen. Vom 28. Januar 1972, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin Nr. 15, 3.2.1972, S. 142.

Literatur

Brandt, Edmund (Hg.), Die politische Treuepflicht. Rechtsquellen zur Geschichte des deutschen Berufsbeamtentums, Karlsruhe/Heidelberg 1976.

Braunthal, Gerard, Politische Loyalität und Öffentlicher Dienst: der „Radikalenerlaß“ von 1972 und die Folgen, Marburg 1992.

Koischwitz, Svea, Der Bund Freiheit der Wissenschaft in den Jahren 1970-1976. Ein Interessenverband zwischen Studentenbewegung und Hochschulreform, Köln/Weimar/Wien 2017.

Rigoll, Dominik, Staatsschutz in Westdeutschland. Von der Entnazifizierung zur Extremistenabwehr, Göttingen 2013.

Rosen, Klaus-Henning, Anmerkungen zur Treuepflicht des öffentlichen Dienstes der Bundesrepublik Deutschland – Die Geschichte des Extremistenbeschlusses, in: Tel Aviver Jahrbuch für deutsche Geschichte XIX, 1990, S. 411-427.

Seiffert, Jeanette, „Marsch durch die Institutionen?“ Die „68er“ in der SPD, Bonn 2009.

Wehrs, Nikolai, Protest der Professoren. Der „Bund Freiheit der Wissenschaft“ in den 1970er Jahren (Geschichte der Gegenwart 9), Göttingen 2014.

Autorin

Mirjam Schnorr M.A. ist wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl für Zeitgeschichte der Universität Heidelberg.

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