Neuer Diskussionsbedarf statt Rechtssicherheit – Das „Radikalen-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts von 1975 und seine Wirkung

von Yvonne Hilges

Am 22. Mai 1975 erging die lange erwartete Grundsatzentscheidung der Karlsruher Verfassungsrichter zum „Radikalenerlass“, von der sich sowohl Gegner als auch Befürworter für die Zukunft juristische Klarheit versprochen hatten. Anstatt jedoch Rechtssicherheit herzustellen, heizte das Urteil des Bundesverfassungsgerichts die Debatten um den Ausschluss vermeintlicher „Verfassungsfeinde“ vom öffentlichen Dienst weiter an.

Der Ausgangspunkt für das Verfahren war die im Oktober 1972 erhobene Klage des Juraabsolventen Heiner Sämisch gegen die Ablehnung seines Antrags auf Zulassung zum Vorbereitungsdienst des Landes Schleswig-Holstein gewesen. Der Zugang zum Rechtsreferendariat und damit der Weg zum für Juristen zwingend erforderlichen Zweiten Staatsexamen war ihm aufgrund der Teilnahme an diversen Veranstaltungen der „Roten Zelle Jura“ während seiner Studienzeit an der Universität Kiel versagt worden. In der Begründung vom 17. Juli 1972 hieß es, dass aufgrund der vermuteten „verfassungsfeindlichen Bestrebungen“ dieser Organisation nicht davon ausgegangen werden könne, dass der Bewerber „die Gewähr dafür bietet, […] jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung [einzutreten]“ (hierzu und zum Folgenden: Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 22.05.1975, BVerfGE 39, 334). Dies jedoch war nach dem Landesbeamtengesetz Voraussetzung für die Ernennung zum Referendar. Das zuständige Verwaltungsgericht Schleswig setzte sein Verfahren aus, um die betreffende beamtenrechtliche Regelung vom Bundesverfassungsgericht auf Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz hin prüfen zu lassen.

Gleichwohl es demnach im konkreten Fall lediglich um die Zulassung zum juristischen Vorbereitungsdienst ging, waren aus Karlsruhe grundsätzliche Feststellungen zur Verfassungsmäßigkeit des Vorgehens gegen „Extremisten“ im Staatsdienst zu erwarten. Der Zweite Senat des obersten Gerichts traf in seinem Urteil denn auch eine Vielzahl von Aussagen zur allgemeinen Handhabung der „Radikalen-Frage“. Zunächst wurde die in der schleswig-holsteinischen und mithin die generell in der deutschen Beamtengesetzgebung verankerte „Gewährbietungsformel“ als Anforderungsbedingung an Staatsbedienstete für grundgesetzkonform erklärt. Begründet wurde diese Entscheidung mit der „besonderen politischen Treuepflicht“ des Beamten, welche die Verfassungsrichter aus den in Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes festgeschriebenen „hergebrachten Grundsätze[n] des Berufsbeamtentums“ ableiteten. Diese Treuepflicht erfordere vom Beamten „mehr als nur eine formal korrekte […] Haltung gegenüber Staat und Verfassung“, zu der es unter anderem auch gehöre, „daß er sich eindeutig von Gruppen und Bestrebungen distanziert, die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen und diffamieren“. Dies gelte im Übrigen für jede Art von Beamtenverhältnis, d.h. nicht bloß für Beamte auf Lebenszeit, sondern auch für solche auf Probe, auf Zeit oder – wie im Falle von Referendaren – auf Widerruf. Zudem wurden hierin, in abgeschwächter Form, sogar Angestellte im öffentlichen Dienst explizit miteingeschlossen. Auch wenn an diese „weniger hohe Anforderungen als an Beamte zu stellen“ seien, schuldeten „sie gleichwohl dem Dienstherrn Loyalität und die gewissenhafte Erfüllung ihrer dienstlichen Obliegenheiten“. Ein Zuwiderhandeln rechtfertige jeweils die Entlassung bzw. die Nichtzulassung. In alldem sahen die obersten Richter keinen Widerspruch zum Recht auf freie Berufswahl nach Artikel 12 des Grundgesetzes, weil für den Staatsdienst eben auch „subjektive Zulassungsvoraussetzungen“ bestünden, weshalb ferner das „Schlag- und Reizwort vom ‚Berufsverbot‘ für Radikale […] völlig fehl am Platz“ sei. In diesem Sinne befürwortete das Gericht auch die Überprüfung angehender Staatsbediensteter durch die Einstellungsbehörden auf ihr Eintreten für die freiheitlich-demokratische Grundordnung hin, einschließlich eines „prognostische[n] Urteil[s] über die Persönlichkeit des Bewerbers“.

Darüber hinaus wurde auch – und dies war einer der zentralen Punkte des höchstrichterlichen Urteilsspruchs – eine Einschränkung des sog. Parteienprivilegs vorgenommen, das in Artikel 21 des Grundgesetzes garantiert wird und die Entscheidung über Verfassungswidrigkeit und Verbot einer politischen Partei allein dem Bundesverfassungsgericht vorbehält. So gestanden die Richter den Behörden in dieser Frage zu, einen Beamten(-bewerber) auch aufgrund seiner Mitgliedschaft in einer nicht verbotenen Partei zu entlassen bzw. abzulehnen, wenn sie dieser „verfassungsfeindliche Ziele“ attestierten, worunter beispielshalber das Propagieren der „Diktatur des Proletariats“ fallen könne. Gleichzeitig allerdings wurde hervorgehoben, dass die Zugehörigkeit zu einer entsprechenden Organisation nicht zwangsläufig zum Ausschluss vom Staatsdienst führen dürfe, diese sei vielmehr als „[e]in Stück des Verhaltens“ zu berücksichtigen. Eine weitere wichtige Aussage des Verfassungsgerichts betraf den Vorbereitungsdienst. Da dessen Ableistung insbesondere für Juristen eine unabdingbare Voraussetzung darstelle, gleichermaßen für berufliche Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes (z. B. als Rechtsanwalt oder Notar), habe der Staat dafür Sorge zu tragen, für diejenigen Kandidaten, für die ein Beamtenverhältnis nicht infrage komme, eine Alternative – etwa in Form eines öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnisses – zu schaffen.

Im Grundsatz billigte das Karlsruher Urteil also den „Radikalenerlass“ einschließlich des diesbezüglichen uneinheitlichen staatlichen Prozederes, enthielt aber seinerseits zahlreiche ambivalente Bestimmungen. Bereits innerhalb des zuständigen Richtergremiums waren einige Punkte derart strittig, dass drei der acht ihm angehörenden Verfassungsrichter Sondervoten bzw. „abweichende Meinungen“ abgaben. Die darin geübte Kritik betraf insbesondere die Unterordnung des Parteienprivilegs unter die Treuepflicht und dabei nicht zuletzt die Tatsache, dass die Einschätzung über eine potentielle „Verfassungsfeindlichkeit“ von Parteien oder Organisationen de facto den einstellenden Behörden und damit der Exekutive übertragen wurde. Derweil war schon die Bezeichnung „verfassungsfeindlich“ als solche problematisch, ist diese doch im Gegensatz zum Begriff „verfassungswidrig“ in keiner Weise rechtlich normiert und entsprechend interpretationsoffen. Daneben barg fast jede Ausführung des Gerichts in irgendeiner Hinsicht juristisches Konfliktpotential, sodass keine Rede sein konnte von einer ursprünglich erhofften „friedensstiftende[n] höchstrichterliche[n] Entscheidung“ (Battis, Anmerkung, 1143).

Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts führte im Gegenteil zu erneutem politischen Streit, zumal sich in dessen Folge sowohl Regierung als auch Opposition auf das Urteil beriefen und sich beide Seiten in ihren jeweiligen Standpunkten bestärkt fühlten. So bestätigte sich für die Union, dass die Mitgliedschaft in einer „verfassungsfeindlichen“ Vereinigung hinreichenden Anlass biete für erhebliche Zweifel an der Verfassungstreue, wohingegen die sozialliberale Koalition ihre tolerantere Auffassung legitimiert sah, eine solche Zugehörigkeit sei eben keineswegs ein prinzipielles Ausschlusskriterium für den öffentlichen Dienst. Als Aufforderung zur Kursänderung oder Anlass zur Schaffung völlig neuer gesetzlicher Regelungen wurde der Rechtsspruch jedenfalls kaum aufgefasst, vielmehr verfolgten die unterschiedlichen Lager ihre bisherigen Linien in der „Radikalen-Frage“ augenscheinlich weiter. FDP-Politiker Gerhart Baum, Staatssekretär im Bundesinnenministerium, brachte diese Haltung auf den Punkt: „Wir können uns über dieses Urteil hinwegsetzen, und wir werden es auch tun. Denn da steht nur ein Minimum drin. Ein Mehr an Rechtsstaatlichkeit ist immer möglich“ (zit. nach „Goldene Worte“, 29).

Die Reaktion der Betroffenen und Gegner des „Extremistenbeschlusses“ wiederum fiel einmütig negativ aus. Die bundesweite, von Hamburg aus koordinierte Initiative „Weg mit den Berufsverboten“ beispielsweise bezeichnete die Karlsruher Entscheidung als „reaktionäre[n] Kahlschlag“ (Stuby, Urteil des Bundesverfassungsgerichts, 231). Auf besondere Kritik stießen bei den Aktivisten zum einen die historische Herleitung der Treuepflicht des Beamten und ihre obrigkeitsstaatliche Interpretation, die „eine Fundgrube für Überbleibsel vordemokratischer beamtenrechtlicher Vorstellungen dar[stelle]“ (Komitee, Ohne Zweifel, 52). Aber auch die Jungsozialisten (Jusos), die Jugendorganisation der SPD, bemängelten die konservative Haltung des Gerichts. Zum anderen wurde der Beschluss der Verfassungsrichter vielfach als Legitimierung staatlicher „Gesinnungsschnüffelei“ verstanden. Auf die Gefahr, dass behördliche Ermittlungen zur Verfassungstreue von Beamtenbewerbern „die politische Atmosphäre [vergiften] […] und den freiheitlichen Staat [diskreditieren]“ könnten, war zwar in der Urteilsbegründung hingewiesen worden, der gängigen Überprüfungspraxis mitsamt der sog. Regelanfrage bei den Verfassungsschutzämtern allerdings auch keine eindeutige Absage erteilt worden.

Angesichts seiner konträren Auslegungen hatte das Urteil vom 22. Mai 1975 keine unmittelbaren rechtlichen oder politischen Konsequenzen. Schon der Versuch einer bundeseinheitlichen Umsetzung der an sich unmissverständlichen Maßgabe, die Voraussetzungen für einen nicht-beamtenrechtlichen Vorbereitungsdienst zu schaffen, scheiterte am Widerstand der Unionsparteien. Da die SPD/FDP-Koalition ihre Bemühungen um Liberalisierung voranzutreiben suchte und CDU/CSU auf einer rigorosen Anwendung des „Radikalenerlasses“ bestanden, nahm in der Folge die Rechtsunsicherheit nur weiter zu. Ein im Oktober von der Regierung im Bundestag eingebrachter Gesetzentwurf, der eine weniger strenge Überprüfung und Einstellung von Beamten vorsah, fiel im Frühjahr 1976 im Bundesrat durch. Auf der Grundlage des daran angelehnten Kabinettsbeschlusses vom 19. Mai desselben Jahres entschärften schließlich lediglich sozialliberal bzw. sozialdemokratisch geführte Bundesländer ihr Vorgehen gegen „Extremisten“ im öffentlichen Dienst, was in der Praxis zu noch mehr Uneinheitlichkeit auf Länderebene führte.

In Baden-Württemberg empfand die Landesregierung die Verfassungsrechtsprechung ihrerseits als Bekräftigung der bis dato etablierten Regelungen. Innenminister Karl Schiess ließ als Reaktion darauf verlauten, es bleibe bei dem nach ihm benannten Erlass, denn die Richter hätten diesen „in allen wesentlichen Punkten voll [bestätigt]“, weswegen man „keinerlei Änderungen vorzunehmen“ brauche („Schiess: Es bleibt beim Erlass“, o.S.). In einer internen Stellungnahme des Ministeriums für Inneres zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hieß es ebenfalls, besagter Beschluss der Landesregierung vom 2. Oktober 1973 stehe damit in Einklang (Schreiben Innenministerium, 21.08.1975). Nichtsdestotrotz war man sich durchaus bewusst, dass in der Tat „in manchen Punkten keine eindeutigen Aussagen“ getroffen worden waren und in der politischen Diskussion „der gegenteilige Standpunkt bei undifferenzierter, schlagwortartiger Argumentation verhältnismäßig leicht plausibel gemacht werden“ könne. Demgemäß wurden sogleich Hinweise gegeben, wie derartige Argumentationen „in der Öffentlichkeit abzufangen“ seien. Unter anderem solle die Einzelfallprüfung künftig generell „noch stärker in den Vordergrund gestellt“ und „keine unnötige[n] Angriffsflächen“ geboten werden „in Fällen, in denen nur geringfügige Erkenntnisse […] vorliegen, die von vornherein zu einer Ablehnung nicht ausreichend erscheinen“. Vor diesem Hintergrund ist daher vermutlich auch die offizielle Ankündigung des Innenministers zu verstehen, den „Schiess-Erlass“ an sich zwar nicht zu ändern, bei dessen Ausführung jedoch „mehr Fingerspitzengefühl“ sowie „[e]in Mehr an Rechtsstaatlichkeit“ walten lassen zu wollen („Mehr Fingerspitzengefühl nötig“, 4; auch: „Ueberprüfung nach dem Radikalenerlass“, o.S.). Gegen die erwähnte Gesetzesinitiative der Bundesregierung, dabei insbesondere die Nichtberücksichtigung der Mitgliedschaft von Beamten(-bewerbern) in „verfassungsfeindlichen“ Parteien sowie den Verzicht auf Erkenntnisse der Verfassungsschutzbehörden, verwahrte er sich indes entschieden. Dies stelle „ein weiteres Zurückweichen in der Radikalenfrage“ dar, das von Karlsruhe überhaupt nicht verlangt worden sei (Pressemitteilung des Innenministeriums, 30.09.1975). Zuvor war bereits einem Antrag der SPD-Fraktion im Landtag, der unter Berufung auf den Beschluss der Verfassungsrichter die Abschaffung „der bisherige[n] Praxis der systematisch-karteimäßigen Überprüfung“ forderte, eine Absage erteilt worden – paradoxerweise ebenfalls mit Verweis auf den Urteilsspruch (Schreiben Innenministerium, 26.09.1975).

Insofern markiert das „Radikalen-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts von 1975 wohl keine Zäsur in der Geschichte des „Extremistenbeschlusses“, sondern steht vielmehr paradigmatisch für die damalige polarisierte Meinungs- und Konfliktlage, in der selbst dem höchsten Richtergremium die Einigung auf unzweideutige und einheitliche Vorgaben für eine ebensolche Gesetzgebung misslang. Sowohl die Verteidiger des „Radikalenerlasses“ als auch die Befürworter seiner Liberalisierung konnten sich nunmehr auf bestimmte Passagen im Gerichtsentscheid beziehen. Gewissermaßen war die Politik „auf den Stand vom September 1973, ja auf den vom Januar 1972 zurückgeworfen“ (Rigoll, Staatsschutz, 435) worden – mit der Konsequenz, dass die öffentlichen Auseinandersetzungen um den Umgang mit „Radikalen“ im Staatsdienst unvermindert andauerten. Auch weitere Urteile oberster Arbeits- und Verwaltungsgerichte blieben in den Folgejahren sehr widersprüchlich in ihren Auslegungen und brachten keine endgültige Rechtssicherheit.

Quellen

„Alle haben wieder einmal recht“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 07.08.1975, S. 4.

„Goldene Worte“, in: DER SPIEGEL 31/1975, S. 28f.

„Mehr Fingerspitzengefühl nötig“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28.08.1975, S. 4.

„Schiess: Es bleibt beim Erlaß“, in: Rhein-Neckar-Zeitung vom 09.08.1975, o. S.

„Ueberprüfung nach dem Radikalenerlaß wird künftig anders gehandhabt“, in: Stuttgarter Zeitung vom 28.08.1975, o. S.

„Weiter Differenzen in der Radikalen-Frage“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 07.08.1975, S. 8.

„Zu neu“, in: DER SPIEGEL 39/1975, S. 25-27.

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 22.05.1975 (BVerfGE 39, 334), Az.: 2 Bvl 13/73, abrufbar unter: DFR, URL: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv039334.html [Zugriff: 30.01.2019].

Pressemitteilung des Innenministeriums Baden-Württemberg Nr. 206/1975, Stuttgart, 30.09.1975, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 1-924 Bü 845, Bl. 247.

Schreiben Innenministerium, Innenminister, an den Präsidenten des Landtags Baden-Württemberg, Stuttgart, 26.09.1975, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 1-924 Bü 845, Bl. 246.

Schreiben Innenministerium, Innenminister, an die Staatsministerien Baden-Württemberg, Stuttgart, 21.08.1975, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 1-924 Bü 845, Bl. 221.

Literatur

Battis, Ulrich: Anmerkung zu BVerwG , 6. 2. 1975 – II C 68/73: Grundsätze der Einstellung von Radikalen im öffentlichen Dienst, in: Neue Juristische Wochenschrift 24 (1975), S. 1135-1143.

Braunthal, Gerard: Politische Loyalität und Öffentlicher Dienst. Der „Radikalenerlaß“ von 1972 und die Folgen, Marburg 1992.

Komitee für Grundrechte und Demokratie (Hg.): Ohne Zweifel für den Staat. Die Praxis zehn Jahre nach dem Radikalenerlass, Reinbek 1982.

Lamprecht, Rolf: Ich gehe bis nach Karlsruhe. Eine Geschichte des Bundesverfassungsgerichts, München 2011.

Rigoll, Dominik: Staatsschutz in Westdeutschland. Von der Entnazifizierung zur Extremistenabwehr (Beiträge zur Geschichte des 20. Jahrhunderts, Bd. 13), Göttingen 2013.

Rudolf, Beate: „Verfassungsfeinde“ im öffentlichen Dienst, in: Markus Thiel (Hg.): Wehrhafte Demokratie. Beiträge über die Regelungen zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, Tübingen 2003, S. 209-250.

Schmitt Glaeser, Walter: Sicherung und Verwirkung der Grundrechte unter Einbeziehung der durch den „Radikalenerlaß“ aufgeworfenen Fragen, in: Gustav Stein (Hg.): Menschenrechte in Israel und Deutschland. Ein Symposium der Gesellschaft zur Förderung der wissenschaftlichen Zusammenarbeit mit der Universität Tel Aviv, Köln 1978, S. 123-135.

Spranger, Tade Matthias: BVerfGE 39, 334 – Extremisten. Zur Einstellung von politisch Radikalen in den Öffentlichen Dienst, in: Jörg Menzel/Ralf Müller-Terpitz (Hg.): Verfassungsrechtsprechung. Ausgewählte Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Retrospektive, Tübingen 22011, S. 276-282.

Stuby, Gerhard: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts – ein reaktionärer Kahlschlag, in: Horst Bethge u.a. (Hg.): Die Zerstörung der Demokratie durch Berufsverbote, Köln 1976, S. 231-250.

Zur Autorin

Yvonne Hilges ist wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl für Zeitgeschichte der Universität Heidelberg.

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