Quellen im Fokus II: Der „Schiess-Erlass“ in Baden-Württemberg (1973)

Im zweiten Teil unserer Reihe „Quellen im Fokus“, mit der wir die Besucherinnen und Besucher unseres Wissenschaftsblogs über Schlüsseldokumente zum Thema des „Radikalenerlasses“ und seiner Implementierung in Bund und Ländern informieren sowie zentrale Archivfunde einer eingehenden Auswertung und kritischen Analyse unterziehen möchten, untersuchen wir den sog. „Schiess-Erlass“. Der Beschluss erging 1973 als länderspezifische Regelung hinsichtlich der Frage nach der Behandlung von „Radikalen“ im öffentlichen Dienst in Baden-Württemberg.

Nachdem der „Radikalenerlass“ von Bund und Ländern Anfang 1972 beschlossen worden war, erließen die Bundesländer auf seiner Grundlage in den folgenden zwei Jahren eigene landesspezifische Beschlüsse. Diese wichen nur geringfügig von den Formulierungen der von Willy Brandt und den Regierungschefs der Länder ausgearbeiteten Version ab, allerdings legten die Bundesländer die Bestimmungen ihrerseits unterschiedlich aus, was zu divergierenden Handhabungen des „Extremistenbeschlusses“ führen musste. Das nicht zuletzt, weil die politischen Parteien die „Radikalenfrage“ ganz verschieden bewerteten, sodass von einer tendenziell strengeren Auslegung der Bestimmungen des Erlasses in den CDU/CSU-regierten als in den SPD- oder FDP-dominierten Ländern ausgegangen werden kann. Baden-Württemberg, als seit 1972 ausschließlich von der CDU geführtes Land, zeichnete sich in der Beurteilung und Anwendung des „Radikalenerlasses“ als Vertreter eines besonders strikten Kurses aus – neben Bayern. Hier überprüfte man schlichtweg alle Bewerber des öffentlichen Dienstes auf ihre „Verfassungstreue“, sodass Baden-Württemberg zeitgenössisch bald als „schwarze Berufsverbots-Provinz“ (Komitee für Grundrechte und Demokratie, Ohne Zweifel für den Staat, 1982, 87 f.) galt. Wie kam es zu einer solchen Zuschreibung?

Grundlage der Überprüfungspraxis in Baden-Württemberg war der am 2. Oktober 1973 nach dem bundesweiten Vorbild des „Extremistenbeschlusses“ von 1972 verabschiedete „Schiess-Erlass“, benannt nach Karl Schiess, der zwischen 1972 und 1978 als Innenminister des Landes amtierte und von dessen Ressort aus der Beschluss betreffend die innere Sicherheit ausging. Der Erlass, sachlich betitelt mit „Beschluß der Landesregierung über die Pflicht zur Verfassungstreue im öffentlichen Dienst“ und verlautbart als Bekanntmachung des Innenministeriums vom 15. Oktober 1973 im Gemeinsamen Amtsblatt des Landes Baden-Württemberg im November desselben Jahres (GABl., 1973, 950-952), übernahm in einem ersten Teil vollständig den Wortlaut des Ministerpräsidentenbeschlusses und verwies damit auf die übergeordneten Handlungsmaximen im Umgang mit „Radikalen“ im öffentlichen Dienst (GABl., 1973, 950). In einem zweiten Punkt konkretisierte die Entschließung dann die Durchführungsrichtlinien für das Land Baden-Württemberg. Wesentlich hierbei: „Vor der Einstellung eines Bewerbers in den öffentlichen Dienst“ waren die Einstellungsbehörden fortan angewiesen, beim Innenministerium, „unter Angabe der Wohnanschriften“ des jeweiligen Kandidaten, anzufragen, ob mindestens aus den vergangenen fünf Jahren „Tatsachen bekannt“ seien, „die Bedenken gegen die Einstellung“ begründeten. Das Innenministerium sah sich seinerseits verpflichtet, die Anfragen der Einstellungsbehörden zeitnah zu behandeln, das heißt de facto schnellstmöglich das Landesamt für Verfassungsschutz einzubeziehen und von dieser Stelle aus nachprüfen zu lassen, ob „Erkenntnisse“ über den Bewerber vorlagen. Die Auskünfte, die das Innenministerium anschließend an die Einstellungsbehörde weiterleitete, waren auf jene „Tatsachen zu beschränken, die gerichtsverwertbar“ sein würden. Sah die Einstellungsbehörde nach der Auskunftserteilung durch das Innenministerium dann tatsächlich die Anstellung des Bewerbers vor – waren also keine Tatsachen bekannt geworden, die gegen seine Beschäftigung im öffentlichen Dienst sprachen –, so war betreffender Kandidat zunächst schriftlich zu belehren und musste dann eine Erklärung unterzeichnen (GABl., 1973, 951).

Bekanntmachung des Innenministeriums über die Pflicht zur Verfassungstreue im öffentlichen Dienst. Vom 15. Oktober 1973, in: GABl. 21/34, 1973, S. 950-952, hier: S. 950. Ausgabe von VD-BW. Richard Boorberg Verlag.

Die Belehrung rief dabei noch einmal unter Rückgriff auf das Landesbeamtengesetz in Erinnerung, dass der Beamte verpflichtet war, „sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes zu bekennen und für deren Erhaltung einzutreten.“ Dementsprechend durfte nur derjenige in ein Beamtenverhältnis berufen werden, der die „Gewähr“ dafür bot, jederzeit für diese Grundordnung mit ihren Prinzipien der Achtung von Menschenrechten, Volkssouveränität, Gewaltenteilung, Verantwortlichkeit der Regierung, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Unabhängigkeit der Gerichte, Chancengleichheit für alle politischen Parteien, des Mehrparteiensystems und des Rechts auf Opposition einzutreten. Die „Teilnahme“ allerdings, „an Bestrebungen, die sich gegen die […] freiheitliche demokratische Grundordnungen“ richteten, bewertete der „Schiess-Erlass“ als „unvereinbar“ mit den Anforderungen an einen im öffentlichen Dienst Beschäftigten. Dabei – und hiermit stellte die Landesregierung die „Treuepflicht“ des Beamten über den Grundsatz des „Parteienprivilegs“ – war es „ohne Bedeutung“, ob diese „Bestrebungen im Rahmen einer Organisation oder außerhalb einer solchen verfolgt“ wurden. Bewerber für den Staatsdienst, die „an verfassungsfeindlichen Bestrebungen“ teilnahmen oder diese unterstützten, durften „nicht eingestellt werden.“ Richter wurden mit Verweis auf das Landesrichtergesetz eigens erwähnt, Angestellte und Arbeiter des öffentlichen Dienstes gleichfalls in die Richtlinien mit einbezogen. Die Durchführungsrichtlinien zum „Radikalenerlass“ in Baden-Württemberg bestimmten also unmissverständlich das Folgende: Der Weg in den öffentlichen Dienst war verstellt, wenn ein Bewerber in seiner unmittelbaren Vergangenheit „verfassungsfeindlich“ gehandelt hatte beziehungsweise zum Zeitpunkt des Überprüfungsverfahrens als „Verfassungsfeind“ agierte. Auch wenn die Situation eintrat, dass letztlich etwaige Zweifel an der „Verfassungstreue“ eines Bewerbers nicht ausgeräumt werden konnten, so durfte er nicht zugelassen werden. In den übrigen Fällen bejahte schließlich der Bewerber mit seiner Unterzeichnung der Erklärung, die im „Schiess-Erlass“ auf die Belehrung folgte, die Grundsätze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Er versicherte hiermit für diese allseits einzustehen. Weigerte er sich jedoch zu unterschreiben, durfte er gleichfalls nicht eingestellt werden (GABl., 1973, 951 f.).

Der „Beschluß der Landesregierung“ über die Durchführung des „Radikalenerlasses“ in Baden-Württemberg bestimmte dann in seinen letzten Absätzen, dass jener Bewerber, gegen den „gerichtsverwertbare“ Tatsachen ausgeforscht worden waren und gegen dessen Einstellung in den öffentlichen Dienst demnach erhebliche „Zweifel“ bestehen konnten, vor der endgültigen Entscheidung über seine Ablehnung „unter Beteiligung der obersten Dienstbehörde“ zu einer Stellungnahme anzuhalten war. Außerdem sollte er schriftlich über die Entschließung des negativen Bescheids mit Angabe von Gründen hierfür informiert werden. Hinsichtlich bereits im öffentlichen Dienst Beschäftigter, die unter „Verdacht“ standen, „gegen die Pflicht zur Verfassungstreue“ zu verstoßen, hielt der Erlass die jeweiligen Dienststellen an, sich an das Innenministerium für eine Überprüfung der Beamten zu wenden. Gegebenenfalls musste dann ein Disziplinar- oder außerordentliches Kündigungsverfahren eingeleitet werden (GABl., 1973, 952).

Der Ministerrat des Landes hatte in seiner Sitzung am 29. Februar 1972 den „Radikalenerlass“, der Ende Januar von den Ministerpräsidenten der Länder beschlossen worden war, für das Land Baden-Württemberg übernommen (Vermerk für die Sitzung des Ministerrats am 25. Juni 1972, 1). Fortan stellten Ministerien und Parteien in Baden-Württemberg – der Bundesebene vergleichbar – Überlegungen an, wie der „Extremistenbeschluss“ in der Praxis zu handhaben sein würde. Die baden-württembergische Variante der Durchführung des „Extremistenbeschlusses“ folgte dann weitgehend den Richtlinien für die Behandlung „Radikaler“ im öffentlichen Dienst, auf die sich die Innenministerkonferenz per Empfehlung am 28. April und 9. Juni 1972 zur Vereinheitlichung des Verfahrens überwiegend einigte. Diese sahen in ihrer Hauptsache eine „Regelanfrage“ über Bewerber und Beamte des öffentlichen Dienstes beim Verfassungsschutz vor – obwohl bemerkenswerterweise der Verfassungsschutz namentlich weder im „Radikalenerlass“ noch im späteren „Schiess-Erlass“ Erwähnung fand – legten aber gleichfalls die Fünf-Jahres-Frist von „Vergehen“ sowie die Belehrung und Unterzeichnung einer Erklärung durch den Beamtenbewerber fest.

Da trotz dieser ersten bundesweiten Einigung auf Durchführungsrichtlinien weiterhin Uneinigkeit und Unklarheit sowohl auf Bundes- als auf Landesebene herrschte bezüglich weiterer Aspekte der Handhabung, wie etwa der Frage danach, ob der jeweilige Bewerber, der eine Ablehnung erhalten hatte, über die Gründe hierfür in Kenntnis zu setzen war oder nicht, nahm die Landesregierung in Baden-Württemberg mit ihrem „Schiess-Erlass“ eine Art Vorreiterrolle ein. Während auf Bundesebene und in anderen Ländern kontinuierlich debattiert wurde, wie eine übereinstimmende Anwendung des „Radikalenerlasses“ in Bezug auf alle noch offenen Fragen erreicht werden und ausgestaltet werden könnte und ob damit die „Nichtzulassung von Radikalen zum öffentlichen Dienst in allen Ländern auf einen gemeinsamen Nenner“ (Artikel „Der ‚Schiess-Erlaß‘“, Reutlinger Generalanzeiger, 27.9.1973) zu bringen sein würde, legte die Regierung um Hans Filbinger einen ungewöhnlichen „Eifer […] an den Tag“ (Artikel „Stuttgarter Eifer“, Schwäbische Zeitung Leutkirch, 27.9.1973). Die landeseigenen Richtlinien sollten ohne Verzögerung in Kraft gesetzt werden. Filbinger sah sich in seinem Vorgehen zusätzlich bestärkt durch eine erneute Besprechung der Ministerpräsidenten der Länder mit Bundeskanzler Willy Brandt am 20. September 1973. In dieser waren, laut Aussagen Filbingers, alle Grundsätze, die auch die baden-württembergischen Entwürfe für Richtlinien zum „Radikalenerlass“ enthielten – solche Entwürfe datierten etwa auf Dezember 1972 und Januar 1973 –,nun zusätzlich für die bundesweite Durchführung anvisiert worden (hierzu: Pressespiegel des Staatsministeriums Baden-Württemberg vom 3.8.1973 und Pressemitteilung des Staatsministeriums Baden-Württemberg vom 21.9.1973). Baden-Württemberg wollte nun endlich nicht mehr „zögern“ und „selbst tätig […] werden“ im Vorgehen gegen „radikale Gruppen“ – so hatte Filbinger bereits in einer Pressekonferenz anlässlich eines „Berichts der Landesregierung über radikale Bestrebungen“ und die Sicherheitslage in Baden-Württemberg am 11. Juli 1973 angekündigt. Die Landesregierung lehnte es mit ihrem schnellen Vorgehen auch ab, auf eine angedachte Novelle des Bundesrechtsrahmengesetzes zu warten, in der „nach Zusage Brandts Verfahrensgrundsätze über die Einstellung Radikaler in den öffentlichen Dienst“ (Artikel „‚Schiess-Entwurf‘ wird nächste Woche in Kraft gesetzt“, Stuttgarter Zeitung, 27.9.1973, 7) ohnehin berücksichtigt worden wären. Vielmehr war es nach der Meinung der Stuttgarter Landesregierung notwendig, die „Lücke bis zur Verabschiedung der Beamtenrechtsnovelle des Bundes auszufüllen“ (Artikel „Landesregierung will ‚Schiess-Entwurf‘ in Kraft setzen“, Stuttgarter Zeitung, 27.9.1973).

Nachdem der „Schiess-Erlass“ als länderspezifische Regelung des „Radikalenerlasses“ und seiner Ausführung im Herbst 1973 in Kraft getreten war, überprüften die Behörden in Baden-Württemberg jeden Bewerber für den öffentlichen Dienst mittels einer Anfrage beim Verfassungsschutz. Baden-Württemberg gehörte damit zu den Bundesländern, die den „Extremistenbeschluss“ besonders streng auslegten. Konnte ein Bewerber die gegen ihn erhobenen Zweifel nicht glaubhaft ausräumen, so reichte vielfach bereits seine Mitgliedschaft in einer als verfassungsfeindlich eingestuften Organisation, um ihn abzulehnen. Der „Schiess-Erlass“ wurde wie der „Radikalenerlass“ von seinen Kritikern harsch angegriffen, sie sahen in ihm etwa einen „Hebel“ des Staates, „fortschrittliche und demokratische Arbeiter, Angestellte und Beamte […] aus dem öffentlichen Dienst herauszusäubern“ (Flugblatt, Solidarität mit Karin Henninger und den übrigen betroffenen Lehrern, [Januar 1974]). Die Landesregierung von Baden-Württemberg verwies im Gegenzug stets auf die Dringlichkeit, den Staat vor Radikalen zu schützen und hob die Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens hervor (Zeitungsannonce „Das betrifft Baden-Württemberg“, 1973).

Filbinger hatte schon im Vorfeld zur Verabschiedung des „Schiess-Erlasses“ betont, dass nur der Staat „in seinen Bemühungen um innere Sicherheit insgesamt ernst genommen werden“ könne, „der den öffentlichen Dienst gegen die radikalen Feinde seiner Verfassungsordnung abschirme“. Diesem Ziel verschrieb sich die CDU-Landesregierung in Baden-Württemberg und die Fronten zwischen Gegnern und Befürwortern des Beschlusses waren verhärtet: Während die Kritiker nicht nur den „Schiess-Erlass“ an sich kritisierten, sondern vor allem auch die Praxis der Überprüfungsverfahren in Baden-Württemberg monierten – die unverhältnismäßige „Gesinnungsschnüffelei“ in der Vergangenheit und im Umfeld der Bewerber für den öffentlichen Dienst, Denunziationen, unlautere Befragungs-, Abhör- und Beobachtungsmethoden beinhalten könnte – stellten sich jene, die die Haltung der Landesregierung im „Radikalen-Problem“ verteidigten, auf die Position, dass derlei Vorwürfe nicht haltbar und überdies „abwegig“ seien. Man verstand sich auf der Seite der Befürworter des „Schiess-Erlasses“ in Baden-Württemberg sogar als „liberaler“ als in manch anderem Bundesland hinsichtlich der Durchsetzung des „Radikalenerlass“ – hier sei dem Bewerber vor seiner Ablehnung auf Übernahme in den Staatsdienst die Möglichkeit einer Einlassung zu den gegen ihn erhobenen Vorwürfe gegeben (hierzu: Artikel „Ueberprüfung nach dem Radikalenerlaß wird künftig anders gehandhabt“, Stuttgarter Zeitung, 28.4.1975). Das „Gerede“ seitens der Gegner des „Schiess-Erlasses“ von einer „Schnüffelei“ durch den Staat war dabei, gemäß des Ministerpräsidenten Filbinger, lediglich ein „Propagandatrick der Linken, der systematisch angewendet“ würde (Gespräch mit Hans Filbinger „Wir werden uns keine Laxheit leisten“, Der Spiegel 27, 1976, 41). Die CDU-Landesregierung setzte sich in ihrem Anspruch „nicht aus[zu]weichen“ (Ebd., 43) durch und hielt demnach am „Schiess-Erlass“ und damit ungemindert an der strikten Überprüfungspraxis von Bewerbern für den öffentlichen Dienst in Baden-Württemberg bis Anfang der 1990er-Jahre – bis zur Abschaffung der Regelanfrage durch das Landesamt für Verfassungsschutz – fest.

Bekanntmachung des Innenministeriums über die Pflicht zur Verfassungstreue im öffentlichen Dienst. Vom 15. Oktober 1973, in: GABl. 21/34, 1973, S. 950-952.

HStA Stuttgart, EA 1/924 Bü 841, 842, 843.

HStA Stuttgart, EA 1/923 Bü 482.

Verschiedene Presseartikel zum „Schiess-Erlass“.

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