Angst vor dem Überwachungsstaat – Zum Verfassungsschutz und seiner Rolle bei der „Radikalen-Abwehr“

von Yvonne Hilges

Die Frankfurter Allgemeine Zeitung diagnostizierte auf dem Höhepunkt der Debatten um den „Radikalenerlass“ und seine Umsetzung „eine ins Uferlose getriebene Überprüfungspraxis“, die gerade bei jungen Menschen „ein permanentes Gefühl des Kontrolliertwerdens“ erzeuge („Über die Schwierigkeit, eine Verfassung zu schützen“, 1).

Gezeichnet wurde in dem ausführlichen Artikel eine Atmosphäre, in der „[k]einer mehr dem Postgeheimnis [traut]“ und „fast jeder [annimmt], daß sein Telefon zumindest zeitweise abgehört wird“. Derlei Befürchtungen seien „[k]eineswegs […] nur Einbildung“, da „in der Mehrheit jugendbewegte Politisierer oder engagierte Demokraten“ und nicht allein „hartgesottene Spartakisten und DKP-Leute betroffen“ seien. Die Sammlung von „Erkenntnissen“ durch den Verfassungsschutz, darunter oftmals auch „minimale Details aus dem persönlichen Bereich“, habe sich, so selbst die eher konservative, gemeinhin nicht für übermäßige Kritik am „Extremistenbeschluss“ stehende Zeitung, „zu einem kafkaesken Automatismus verselbstständigt“.

Das hier vermittelte drastische Bild von Bespitzelung und Überwachung stand damit exemplarisch für die Kritik am staatlichen Vorgehen gegen vermeintliche „Verfassungsfeinde“ und an der Rolle, die der Verfassungsschutz dabei spielte. Diese drehte sich im Kern zumeist um die sog. Regelanfrage, d.h. die routinemäßige Abfrage von Daten bei den Verfassungsschutzämtern über Bewerber und Angehörige des öffentlichen Dienstes. Hierbei herrschte eine generelle Unklarheit darüber, welche Art von Fakten oder Aktivitäten für die Beurteilung der Verfassungstreue überhaupt von Relevanz waren, und auf welchem Wege diese eigentlich gewonnen wurden. Im baden-württembergischen „Beschluss der Landesregierung über die Pflicht zur Verfassungstreue im öffentlichen Dienst“ vom 2. Oktober 1973, besser bekannt als „Schiess-Erlass“, hieß es denn auch lediglich, „die Einstellungsbehörden [haben] zunächst beim Innenministerium unter der Angabe der Wohnanschriften des Bewerbers mindestens aus den letzten fünf Jahren anzufragen, ob Tatsachen bekannt sind, die Bedenken gegen die Einstellung begründen“ (Bekanntmachung des Innenministeriums, 02.10.1973). De facto wandte sich das Ministerium für Inneres an das ihm unterstehende Landesamt für Verfassungsschutz, bewertete die von dort ggf. erteilten Auskünfte und gab sie an die zuständige Behörde weiter. Die „Erkenntnisse“ der Verfassungsschützer bildeten mithin die unabdingbare Grundlage für die im Rahmen des „Radikalenerlasses“ vorgenommenen Überprüfungen und etwaigen Ablehnungen und Entlassungen.

Der Inlandsgeheimdienst wiederum griff dafür auf sein seit 1971 implementiertes und immer weiter ausgebautes Nachrichtendienstliches Informationssystem (NADIS) zurück, ein EDV-gestütztes System, das der Speicherung und Auswertung personenbezogener Daten diente und die vormaligen, für millionenfache Anfragen kaum mehr brauchbaren Karteikarten ersetzte. Doch auch nach dessen Inbetriebnahme blieb für den Außenstehenden nicht gänzlich nachvollziehbar, wie und warum jemand in die Datenbank geriet: „Ob ein Student sich aus der DDR politische Literatur zuschicken läßt, ob ein ahnungsloser Hauswirt eine Wohnung an einen Terroristen vermietet hat, ob ein Schüler eine Kriegsdienstverweigerer-Gruppe gründet, ob ein Abgeordneter den ‚Radikalenerlaß‘ kritisiert – stets muß der Bürger damit rechnen, daß sein Name in die Nadis-Speicher gerät“, argwöhnte 1979 der Spiegel unter der Schlagzeile „Das Stahlnetz stülpt sich über uns“ (36). Dass der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Richard Meier, sich um die Klarstellung bemühte, das neue System sei „keine reine Belasteten-Datei“ (zit. nach ebd.), konnte das öffentliche Misstrauen gegenüber der umfassenden Datenspeicherung nicht einhegen. Die „Berufsverbots“-Gegner etwa befanden, dem geheimdienstlichen „Sammlungseifer [seien] keinerlei Grenzen gezogen“ (Ohne Zweifel für den Staat, 79), und sahen in der „Akribie, mit der Jahre zurückliegende Materialien gesammelt, Flugblätter fotokopiert und Versammlungsbesuche notiert werden“ das unzweifelhafte Indiz für einen „parasitären, aus Steuermitteln finanzierten Überwachungsapparat“ (Berufsverbote in der BRD, 47).

Trotz aller Vorwürfe in Bezug auf seine Arbeitsweise agierte der Verfassungsschutz freilich nicht im rechtsfreien Raum. Wie im Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) definiert, untersteht dessen Bundesbehörde dem Bundesministerium des Innern und ist zudem parlamentarischer Kontrolle unterworfen, während die Landesämter ihrerseits von den jeweiligen Innenressorts der Länder unterhalten werden (§ 2 BVerfSchG). Zentrale Aufgabe ist demnach „die Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen“ vornehmlich über „Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind“ (§ 3). Im Rahmen dessen ist es den Ämtern erlaubt, „Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen“ zu gebrauchen (§ 8). Die Anwendung nachrichtendienstlicher Mittel war ebenso wie die Mitwirkung an Personenüberprüfungen durch das Verfassungsschutzänderungsgesetz von 1972 legitimiert worden, wobei dieser Kompetenzausbau zu verstehen ist vor dem Hintergrund einer zunehmenden politischen Fokussierung auf das Thema innere Sicherheit seit Ende der sechziger Jahre. Eine entscheidende Begrenzung erfährt die Arbeit des Verfassungsschutzes allerdings durch das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, wonach ihm keinerlei polizeiliche Befugnisse zur Verfügung stehen. Diese Vorkehrung war bereits von den Alliierten bei der Gründung des Inlandsnachrichtendienstes im September 1950 getroffen worden, um die mögliche Entstehung einer neuen „Geheimen Staatspolizei“ (Gestapo) der NS-Zeit zu verhindern, also einer sich außerhalb des Rechts bewegenden Politischen Polizei.

Die Darstellungen der Kritiker von einem Geheimdienst, der eher nach Vorbild der DDR-Staatssicherheit denn entlang rechtsstaatlicher Prinzipien operiert, waren insofern freilich überzogen. Die Behauptung aber, das Überprüfungsverfahren für Beamtenbewerber und andere Staatsbedienstete ließe „für willkürliche Entscheidungen keinen Raum“, nicht zuletzt, weil „der Einstellungsbehörde ausschließlich gerichtsverwertbare Erkenntnisse“ mitgeteilt würden (Frisch, Extremistenbeschluss, 233), ist ebenfalls zu kurz gegriffen. Für Baden-Württemberg zeigt die begonnene Auswertung des entsprechenden Archivmaterials jedenfalls, dass ähnliche Informationen über Personen – beispielsweise Kandidaturen auf linken bzw. kommunistischen Listen – bisweilen als ausreichend für eine Weitergabe an die anfragende Dienststelle erachtet wurden, in anderen Fällen dagegen nicht. Daher mag es kaum verwundern, dass unter (potentiell) vom Ausschluss aus dem Staatsdienst Betroffenen Gerüchte kursierten, bereits das „Wohnen in einer Wohngemeinschaft“ oder „häufiges Parken vor einem Lokal, in dem die DKP ihre Versammlungen abzuhalten pflegt“, ziehe die Einleitung von Anhörungsverfahren nach sich (Farin/Zwingmann, Modell Deutschland, 58f.). Dazu kam das Faktum, dass die Regelanfrage in den einzelnen Bundesländern teils erst allmählich umgesetzt und unterschiedlich – z.B. nur für bestimmte Bereiche des öffentlichen Dienstes – praktiziert wurde. Auch die Mahnung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil zur „Radikalen-Frage“ von 1975 zeugt von der verunsichernden Wirkung der Überprüfungsmaßnahmen auf weite Teile der Bevölkerung. Gleichwohl es der Routineanfrage bei den Verfassungsschutzämtern keine grundsätzliche Absage erteilte, sah es sich doch zu dem Hinweis genötigt, im Kontext des Vorbereitungsdienstes seien für die Zulassung keine „von anderen (Staatsschutz-)Behörden systematisch nach entsprechenden Erhebungen“ zugetragenen Informationen notwendig (BVerfGE 39, 334, 22.05.1975). Denn solche Recherchen könnten unter anderem „die Betroffenen in ihrem Vertrauen in die Demokratie [irritieren]“ sowie „den freiheitlichen Staat [diskreditieren]“, und seien nicht zuletzt „schwerlich vereinbar mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebot der Verhältnismäßigkeit“.

Dass in der Öffentlichkeit allerdings zunehmende Zweifel an der Relation zwischen Umfang und Zielsetzung der „Radikalen-Abwehr“ aufkamen, verdeutlicht auch die Aufregung um das Vorgehen des baden-württembergischen Verfassungsschutzes im Frühsommer 1979. So war im Mai dieses Jahres bekannt geworden, das Landesamt habe von drei Hochschulen Matrikellisten ihrer Studenten – inklusive Geburtsdatum und Wohnort – angefordert und von zweien auch erhalten. Da nur der Name der Universität Ulm, die der Aufforderung anscheinend nicht nachgekommen war, von der Landesregierung bestätigt wurde, fiel der dortige Protest besonders lautstark aus. Der Allgemeine Studentenausschuss (AStA) setzte der Universitätsleitung und dem Verfassungsschutzamt ein Ultimatum zur Aufklärung der Angelegenheit und bestand auf der Vernichtung jeglicher in der Vergangenheit möglicherweise weitergegebener Unterlagen. Andernfalls sehe man sich „gezwungen, Schritte einzuleiten, die darauf zielen, unseren Forderungen Nachdruck zu verleihen“ (Pressemitteilung des Allgemeinen Studentenausschusses, 10.05.1979). Der Rektor der Hochschule blieb in der Folge dabei, lediglich „in konkreten Verdachtsfällen“ seien „Angaben zur Identitätsfeststellung und über das Studienfach einzelner Personen gemacht“ worden (Schreiben Rektor der Universität Ulm, 17.05.1979). In einer Pressemitteilung erwehrte sich die Universität außerdem des Vorwurfs „eines inkorrekten oder gar rechtswidrigen Vorgehens“ und bezeichnete es als „absurd, bei dieser Sachlage von einer ‚Überwachung‘ der Ulmer Studenten zu sprechen“ (Pressemitteilung Universität Ulm, 15.05.1979). Aus dem Innenministerium hieß es darüber hinaus, die Listen-Anforderung sei von einer Außenstelle des Landesamtes für Verfassungsschutz ausgegangen „ohne Anordnung von oben“ (hierzu und zum Folgenden: Schreiben Innenministerium, 22.05.1979). „Vorsorglich“ seien derartige Vorgehensweisen inzwischen für die Zukunft untersagt und die Vernichtung „evtl. noch vorhandene[r] Listen“ verfügt worden. Zugleich stellte man klar, dass „der Inhalt der Listen in keinem einzigen Fall in das nachrichtendienstliche Informationssystem eingegeben“ wurde.

Ungeachtet der Dementis und Versicherungen seitens der Landesregierung schwelte die Affäre allerdings weiter, nährte sie doch wieder den Verdacht, den Nachrichtendiensten und den verantwortlichen politischen Entscheidungsträgern sei nicht zu trauen. Die Vollversammlung, die der Ulmer AStA aufgrund weiterhin bestehender Vorbehalte am 22. Mai abhalten wollte, wurde vom Rektorat verboten. Daraufhin fand die Zusammenkunft im Freien statt, wo eine Resolution verabschiedet wurde, die noch einmal die geheimdienstlichen Aktivitäten verurteilte. In der anschließenden Sitzung des Großen Senats versuchten Assistenten- und Studentenvertreter ferner einen Beschluss durchzusetzen, der die Landesregierung zur Beendigung der Anwendung des „Radikalenerlasses“ wenigstens auf wissenschaftliche Hilfskräfte auffordern sollte. Wenngleich dem kein Erfolg beschieden war, zeigt das Ansinnen, dass der Streit sich auch in diesem Fall weniger um die Abgabe von Matrikellisten als solche denn um prinzipielle Fragen im Spannungsfeld zwischen Demokratieschutz einerseits und Grundrechten anderseits drehte.

Ins Bild eines augenscheinlich übertriebenen und sich mehr und mehr verselbstständigenden staatlichen Vorgehens gegen mutmaßliche „Verfassungsfeinde“ im öffentlichen Dienst passte zudem auch ein ähnlicher Vorfall an der Pädagogischen Hochschule Reutlingen. So war dort ungefähr zur gleichen Zeit, also ebenfalls im Mai 1979, publik geworden, dass ein Wirt des ansässigen Bierkellers den Versuch unternommen hatte, Studenten für den Verfassungsschutz anzuwerben. Sogar der örtliche CDU-Landtagsabgeordnete Erich Barthold hielt dies „für einen echten Skandal“ und erbat Aufklärung von der Regierung (Schreiben Abgeordneter Erich Barthold, 29.05.1979). Erneut wies daraufhin das Innenressort die Verantwortung von sich, der Anwerbungsversuch sei nicht im Auftrag des Landesamtes für Verfassungsschutz erfolgt, und die Zusammenarbeit mit dem Informanten werde „mit sofortiger Wirkung abgebrochen“ (Schreiben Innenministerium, 29.05.1979). Im Allgemeinen jedoch, wie Innenminister Guntram Palm einräumte, komme man ohne „Informanten im Hochschulbereich nicht aus“, deren Tätigkeit aber „vom gesetzlichen Auftrag gedeckt“ sei.

Der negative Eindruck von der Tätigkeit des Verfassungsschutzes an den Hochschulen des Landes verfestigte sich angesichts derartiger Vorfälle. Im Juni 1979 wandte sich unter anderem der Landesjugendring Baden-Württemberg, die Vertretung unterschiedlicher Jugendverbände ganz verschiedener Ausrichtungen, an das Landesamt. In der übersandten Resolution warnten die Mitglieder, dass sich „[m]it dieser Art der Ausspähung“ – womit sie auf die als rechtsstaatswidrig und willkürlich wahrgenommenen Aktivitäten des Verfassungsschutzes im Hochschulbereich rekurrierten – die „Verunsicherung der Jugend in unserer Republik fort[setzt]“ (Schreiben Landesjugendring, 05.07.1979). Doch nicht bloß auf Seiten nichtstaatlicher Organisationen, sondern auch bei einzelnen Behörden regte sich Widerstand gegen die umfängliche Überwachungspraxis. Dies illustriert ein detailliertes Schreiben der Verfassungsschützer vom 29. Oktober desselben Jahres an die zuständige Abteilung im Ministerium für Inneres, in dem von der Weigerung des Tübinger Bürgermeisteramtes zur weiteren Amtshilfe berichtet wird. Nachdem „[d]ie Übermittlung von Versammlungsanmeldungen u.ä. […] plötzlich ohne Vorankündigung“ unterblieben sei, habe dessen Leiter auf Nachfrage hin mitgeteilt, er würde ab sofort keine Auskünfte mehr erteilen, da „[d]ie bisher […] übermittelten Mehrfertigungen der Genehmigungen von Info-Ständen etwa des ‚Kommunistischen Bundes Westdeutschland‘ […] offenbar […] im Sinne des ‚Radikalenerlasses‘ ausgewertet [würden]“ (hierzu und zum Folgenden: Schreiben Landesamt für Verfassungsschutz, 29.10.1979). In Anbetracht der eindeutigen Rechtslage, die alle Dienststellen zur Amtshilfe verpflichtete, sah sich das Landesamt nunmehr in seiner Arbeit behindert, zu der schließlich auch die Mitwirkung an der Umsetzung des „Radikalen“- bzw. „Schiess-Erlasses“ gehöre. Aktuell stünden aufgrund der Kooperationsverweigerung der Stadt Tübingen „wichtige sächliche Beweismittel für Einstellungsüberprüfungsverfahren aus diesem wichtigen örtlichen Bereich nicht zur Verfügung“, woraus sich eine Situation ergebe, die „für das Landesamt kaum mehr erträglich“ sei. Überdies befürchtete man bei ausbleibendem baldigen Einschreiten des Innenressorts einen Nachahmer-Effekt, sollte das „Vorgehen des Bürgermeisteramts Tübingen anderen auskunftsverpflichteten, ebenfalls zur ‚Mißbilligung‘ neigenden Stellen bekannt“ werden.

Die baden-württembergische Verfassungsschutzbehörde bemühte sich derweil, ihrem sich zusehends verschlechternden Image durch eine intensivierte Öffentlichkeitsarbeit entgegenzuwirken. An das bereits 1974 bundesweit etablierte Konzept „Verfassungsschutz durch Aufklärung“, zu dem die Publikation jährlicher Verfassungsschutzberichte gehörte, knüpfte das Landesamt ab 1979 mit eigenen Initiativen an, darunter regelmäßige Pressekontakte und Vorträge. Deren Wirkung indes war vermutlich gering, zumal das grundsätzliche Dilemma der nachrichtendienstlichen Tätigkeit, „[d]as immerwährende Spannungsverhältnis“ zwischen Transparenz und Geheimhaltung, schwerlich aufzuheben ist und allzu viel Offenheit im Wege steht (Spielberg, Spagat zwischen „Geheim und Transparent“, 97). Die Angst vor überhandnehmender staatlicher Überwachung und Datensammlung jedenfalls hatte in den siebziger Jahren unverkennbar zugenommen, nicht nur im Kontext des „Radikalenerlasses“. Vor allem auch die gegen den RAF-Terrorismus gerichteten Maßnahmen – z.B. Rasterfahndung oder Kontaktsperregesetz – schienen die Rechte des Einzelnen kontinuierlich einzuschränken, sodass der Spiegel Ende 1977 auf seinem Titel polemisch fragte: „Wird der Rechtsstaat abgebaut?“ (50/1977). Die Debatte um das Fernhalten von „Verfassungsfeinden“ vom öffentlichen Dienst und die diesbezügliche Praxis war folglich Teil größerer gesellschaftlicher Aushandlungsprozesse um das Austarieren der Grenzen zwischen Freiheit und Sicherheit angesichts neuer realer oder vermeintlicher Bedrohungen.

Quellen

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 22.05.1975 (BVerfGE 39, 334), Az.: 2 Bvl 13/73, abrufbar unter: DFR, URL: <http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv039334.html> [Zugriff: 15.07.2019].

Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG), abrufbar unter: juris, URL: <https://www.gesetze-im-internet.de/bverfschg/BJNR029700990.html> [Zugriff: 18.07.2019].

„Das Stahlnetz stülpt sich über uns. Die westdeutschen Polizei- und Geheimdienstcomputer (III): Wie Nadis funktioniert“, in: Der Spiegel 20/1979, S. 36-57.

„Studenten gegen Bespitzelung“, in: Neu-Ulmer Zeitung vom 25.05.1979, o.S.

Titelcover „Wird der Rechtsstaat abgebaut?“, Der Spiegel, 50/1977.

„Über die Schwierigkeit, eine Verfassung zu schützen. Der Radikalenbeschluß und seine Folgen“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 12.06.1976, S. 1.

„Verfassungsschutz wollte alle Studenten überprüfen“, in: Südwest-Presse vom 10.05.1979, o.S.

„Vollversammlung im Freien. Uni rechtfertigt Hausverbot“, in: Südwest Presse vom 23.05.1979, o.S.

Pressemitteilung Allgemeiner Studentenausschuss der Universität Ulm, Vorsitzender, Ulm, 10.05.1979, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 2-303 Bü 529, n. fol.

Pressemitteilung Universität Ulm, Ulm, 15.05.1979, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 2-303 Bü 529, n. fol.

Schreiben Abgeordneter Erich Barthold, Landtag von Baden-Württemberg, an den Innenminister des Landes Baden-Württemberg, Guntrum Palm, Reutlingen, 29.05.1979, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 2-303 Bü 529, Bl. 2.

Schreiben Innenministerium Baden-Württemberg an den Abgeordneten Erich Barthold, Stuttgart, 29.05.1979, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 2-303 Bü 529, Bl. 3.

Schreiben Innenministerium Baden-Württemberg an den Allgemeinen Studentenausschuss der Universität Ulm, Stuttgart, 22.05.1979, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 2-303 Bü 529, n. fol.

Schreiben Landesamt für Verfassungsschutz an das Innenministerium Baden-Württemberg, Abteilung III, Stuttgart, 29.10.1979.

Schreiben Landesjugendring Baden-Württemberg e.V. an das Landesamt für Verfassungsschutz, Stuttgart, 05.07.1979, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 2-303 Bü 530, n. fol.

Schreiben Rektor der Universität Ulm, Prof. Dr. Ernst-Friedrich Pfeiffer, an den Allgemeinen Studentenausschuss der Universität Ulm, Ulm, 17.05.1979, in: Hauptstaatsarchiv Stuttgart, EA 2-303 Bü 529, n. fol.

Literatur

Farin, Klaus/Zwingmann, Hans-Jürgen (Hg.): Modell Deutschland? Berufsverbote, Ettlingen 21979.

Frisch, Peter: Extremistenbeschluss. Eine Einführung in die Thematik mit Diskussionshinweisen, Argumentationskatalog, Darstellung extremistischer Gruppen und Dokumentation, Opladen 41977.

Goschler, Constantin/Wala, Michael: „Keine neue Gestapo“. Das Bundesamt für Verfassungsschutz und die NS-Vergangenheit, Reinbek b. Hamburg 2015.

Institut für Marxistische Studien und Forschungen (Hg.): Berufsverbote in der BRD. Eine juristisch-politische Dokumentation (Informationsberichte, Bd. 22), Frankfurt a.M. 1976.

Komitee für Grundrechte und Demokratie (Hg.): Ohne Zweifel für den Staat. Die Praxis zehn Jahre nach dem Radikalenerlass, Reinbek 1982.

Rigoll, Dominik: Staatsschutz in Westdeutschland. Von der Entnazifizierung zur Extremistenabwehr (Beiträge zur Geschichte des 20. Jahrhunderts, Bd. 13), Göttingen 2013.

Spielberg, Georg: Spagat zwischen „Geheim“ und „Transparent“: Öffentlichkeits- und Präventionsarbeit des Landesamts für Verfassungsschutz, in: Landesamt für Verfassungsschutz Baden-Württemberg (Hg.): Verfassungsschutz 1952-2012. Festschrift zum 60. Jubiläum des Landesamts für Verfassungsschutz Baden-Württemberg, S. 97-110.

Zur Autorin

Yvonne Hilges ist wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl für Zeitgeschichte der Universität Heidelberg.

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