Der „Radikalenerlass“ als Menschenrechtsverletzung? Das Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte im Fall Dorothea Vogt von 1995

von Yvonne Hilges

Verstoß sowohl gegen Artikel 10 (das Recht auf Meinungsfreiheit) als auch gegen Artikel 11 (das Recht auf Versammlungsfreiheit) der Europäischen Menschenrechtskonvention – so lautete das Urteil, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg am 26. September 1995 gegen die Bundesrepublik Deutschland fällte.

Damit bekam die Klägerin Dorothea Vogt nach jahrelangen erfolglosen Auseinandersetzungen vor deutschen Gerichten um das ihr erteilte „Berufsverbot“ schließlich doch noch Recht zugesprochen. Ihre Entlassung aus dem Beamtenverhältnis aufgrund ihrer DKP-Mitgliedschaft war nach Meinung der Richter „disproportionate to the legitimate aim pursued“ gewesen (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 26.09.1995, Vogt v. Germany, EGMR 17851/91). Das Land Niedersachsen als ihr Dienstherr wurde in der Folge zur Leistung einer Schadensersatzzahlung verpflichtet. Zugleich ließ der Straßburger Urteilsspruch hunderte andere „Berufsverbots“-Betroffene auf Entschädigung und Rehabilitation hoffen, schien mit diesem offenbar die auf der Basis des „Radikalenerlasses“ geübte Praxis grundsätzlich infrage gestellt. Die ZEIT etwa kommentierte jubilierend, die „Lehrerin aus dem norddeutschen Jever hat geschafft, was eine ganze Generation von Linken nicht erreichte“ („Zu spätes Recht ist Unrecht“, o.S.). Ganz so eindeutig war die Sachlage allerdings mitnichten. Das zuständige Richtergremium des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte hatte selbst festgestellt, es sei nicht angerufen worden, „to assess the system as such“, sondern lediglich um die Rechtmäßigkeit von Vogts Ausschluss aus dem Schuldienst zu bewerten.

Gegen die Gymnasiallehrerin, zu diesem Zeitpunkt bereits auf Lebenszeit verbeamtet, war 1982 ein förmliches Disziplinarverfahren eingeleitet worden (vgl. zur Falldarstellung Rübke, Berufsverbote in Niedersachsen, 178-187). Mit ihren diversen Aktivitäten und Kandidaturen für die DKP, jüngst im Rahmen der niedersächsischen Landtagswahlen, habe sie die in den Beamtengesetzen verankerte Treuepflicht verletzt. 1986 wurde die Studienrätin dann vom Dienst suspendiert und ihre Bezüge um 40 Prozent gekürzt, 1987 folgte nach Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg die Entlassung. In der Begründung wurde ihr zusätzlich zum Nachteil gereicht, dass sie – ungeachtet aller disziplinarischen Maßnahmen – ihr Engagement für die kommunistische Partei, die erwiesenermaßen „verfassungsfeindliche“ Ziele verfolge, fortgesetzt und sogar noch intensiviert habe. Im Berufungsverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Lüneburg unterlag Vogt 1989 und auch ihre beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe eingereichte Verfassungsbeschwerde wurde abgewiesen, womit der nationale Rechtsweg endgültig ausgeschöpft war. Indessen entschied 1991 die neue rot-grüne Landesregierung unter Gerhard Schröder, der zeitweilig selbst als Rechtsanwalt für die Lehrerin und weitere Betroffene tätig gewesen war, alle vormals in Niedersachsen als „Radikale“ entlassenen Staatsbediensteten wiedereinzustellen. Auch Dorothea Vogt gelangte auf diese Weise in ihre frühere Stellung zurück. Da die verwaltungsgerichtlichen Urteile jedoch Bestand hatten und ihr nach eigener Auffassung weiterhin der Stempel „Verfassungsfeindin“ anhaftete, entschied sie sich für eine Individualbeschwerde gegen den deutschen Staat vor der Europäischen Kommission für Menschenrechte, die ihren Fall schließlich 1994 dem Gerichtshof vorlegte.

Schon die Tatsache, dass lediglich zehn der insgesamt neunzehn Richter der Großen Kammer für eine Verletzung von Artikel 10 und 11 der Menschenrechtskonvention stimmten und dementsprechend mehrere abweichende Sondervoten abgegeben wurden, illustriert die generelle Komplexität der juristischen Bewertung der „Berufsverbote“. Jeder Einzelfall war außerdem in der Regel wieder anders gelagert, womit allein sich die Übertragung der Entscheidung vom September 1995 auf alle anderen „Berufsverbots-Opfer“ ausschloss. Dies galt erst recht für diejenigen, die als Staatsbedienstete abgelehnt bzw. deren Ernennung widerrufen worden war. So hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte denn auch bereits 1986 in den Fällen der nordrhein-westfälischen KPD-Anhängerin Julia Glasenapp und des baden-württembergischen NPD-Funktionärs Dr. Rolf Kosiek entschieden, dass es bei ihnen jeweils primär um die Anforderungen für den Zugang zum öffentlichen Dienst gegangen sei (Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 28.08.1986, Glasenapp v. Germany, EGMR 9228/80, und Kosiek v. Germany, EGMR 9704/82). Weil die Regelung der Zulassungsvoraussetzungen grundsätzlich im Ermessen des einzelnen Staates liege, hätten die Entlassungen der Lehrerin und des Hochschuldozenten aus dem als „Bewährungsphase“ dienenden Beamtenverhältnis auf Probe folglich auch keines der in der Europäischen Menschenrechtskonvention garantierten Rechte berührt. Bei Vogt als Lebenszeitbeamtin dagegen drehe sich die Frage in der Tat darum, inwiefern ihre Grundrechte durch die Pflicht zur Verfassungstreue eingeschränkt worden seien.

Unter Rückbezug auf die historischen Erfahrungen der Weimarer Republik und das darauf gründende Selbstverständnis der Bundesrepublik als „wehrhafte Demokratie“ befanden die Straßburger Richter zunächst, dass sie das hinter dem Ausschluss Dorothea Vogts aus dem Schuldienst stehende Ansinnen grundsätzlich als gerechtfertigt ansähen. Gleichwohl man aber weder über die zugrundeliegende Beamtengesetzgebung noch über den „Radikalenerlass“ zu urteilen suchte, wurde auch auf die ungewöhnliche Strenge der von deutschen Beamten verlangten Treuepflicht hingewiesen. In keinem anderen europäischen Land gelte eine solche derart uneingeschränkt, d.h. unabhängig von der konkreten Funktion des einzelnen Staatsbediensteten sowie im Berufs- und Privatleben gleichermaßen. Das Ausüben der Tätigkeiten einer Gymnasiallehrerin gehe allerdings, so die Urteilsschrift, offensichtlich mit keinerlei Sicherheitsrisiken einher, vielmehr bestehe die Gefahr ausschließlich in einer möglichen Indoktrinierung der Schülerschaft. Darauf habe die Kritik an Vogt jedoch zu keinem Zeitpunkt abgezielt, ihre Arbeit sei im Gegenteil sogar durchweg positiv bewertet worden. Insofern gelangte der Gerichtshof letztlich zu der Schlussfolgerung, dass die bloß auf aktiver Mitgliedschaft in der – im Übrigen vom Bundesverfassungsgericht ja nicht verbotenen – DKP gründende Entlassung der Beamtin als unverhältnismäßig zu erachten sei und gegen die genannten Artikel der Menschenrechtskonvention verstoße.

Damit wurden in der Begründung des Vogt-Urteils mehrere der zentralen Argumente aufgegriffen, die seit der Implementierung des Ministerpräsidentenbeschlusses vom 28. Januar 1972 immer wieder von seinen Gegnern vorgebracht worden waren: Die ausbleibende Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Bereichen des öffentlichen Dienstes, die Nichtberücksichtigung eines tadellosen Verhaltens im Amt und nicht zuletzt die Einstufung einer Partei als „verfassungsfeindlich“, bevor das Bundesverfassungsgericht über einen Verbotsantrag und damit über die potentielle Verfassungswidrigkeit entschieden hat. Demgegenüber finden sich im gemeinsamen Minderheitsvotum von acht der neun EGMR-Richter, die nicht zugestimmt hatten, einige der wesentlichen Ansichten der Befürworter eines verschärften Vorgehens gegen vermeintliche „Radikale“ im öffentlichen Dienst wieder. So hoben diese ebenfalls ausdrücklich auf die im historischen Kontext reale Gefahr einer kommunistischen Einflussnahme, die „verfassungsfeindlichen“ Zielsetzungen der DKP und die Wichtigkeit der politischen Integrität von Lehrkräften ab. Gerade während des Kalten Krieges und der spezifischen Situation der deutsch-deutschen Teilung sei eine besonders rigide Praxis der BRD bei der Auswahl ihrer Amtsträger verständlich gewesen. Auch ohne eine entsprechende Beschlussfassung der Karlsruher Verfassungsrichter stehe zudem fest, dass die DKP von der DDR umfangreiche Unterstützung erfahren habe und ihre Programmatik nicht in Einklang mit dem Grundgesetz zu bringen sei. Ferner müssten Lehrer nicht erst indoktrinieren, damit sich ihre politischen Anschauungen und Aktivitäten unter den Schülern verbreiteten. Das Sondervotum kam daher zu dem Schluss, die Entlassung der Niedersächsin könne in Anbetracht der Bedeutung loyaler Staatsdiener durchaus als „necessary in a democratic society“ gewertet werden, hätte aber ohnehin der Einschätzung der deutschen Behörden oblegen. Die allgemeine Polarisierung in den Diskussionen um die Abwehr von „Verfassungsfeinden“ spiegelte sich demnach unverkennbar auch auf europäischer richterlicher Ebene wider.

Ein „Sieg der Bürgerrechte“, wie es eine andere „Berufsverbots“-Betroffene formulierte (zit. nach „Recht für Rote“, 68f.), war das Urteil vom September 1995 jedenfalls erst einmal nur für Vogt selbst. Darauf gründende Entschädigungszahlungen für weitere entlassene Beamte waren schon aus verfahrensrechtlichen Gründen ausgeschlossen. Die EU-Menschenrechtskonvention sieht nämlich vor, dass innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten nach dem Ergehen der letztinstanzlichen Entscheidung des jeweiligen Staates Individualbeschwerde bei der Kommission einzureichen ist, also zuvor auch der nationale Rechtsweg vollständig beschritten sein muss (Europäische Menschenrechtskonvention Art. 35 Abs. 1). Jeder einzelne „Berufsverbots“-Betroffene hätte demzufolge zunächst bis vor das Bundesverfassungsgericht ziehen und maximal ein halbes Jahr nach dessen Beschlussfassung seine Beschwerde auf europäischer Ebene geltend machen müssen. Zu diesen Ausschlusskriterien kommt die unter Juristen umstrittene Problematik, inwiefern Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte überhaupt Vorrang vor der Rechtsprechung der Einzelstaaten genießen. Denn dessen Entscheide haben grundsätzlich keine kassatorische Wirkung, heben also die vorausgegangenen Richtersprüche nicht automatisch auf. In diesem Sinne wurden sämtliche Versuche, unter Verweis auf das Diktum im Fall Vogt Wiederaufnahmen früherer Verfahren zu erwirken, in den Folgejahren von deutschen Verwaltungsgerichten abgewiesen (vgl. Jäckel, Dorothea Vogt vor dem EGMR, 111). Dagegen jeweils eingelegte Verfassungsbeschwerden nahm das Bundesverfassungsgericht ebenso wenig an wie die Straßburger Richter mehrere beabsichtigte erneute Beschwerdeverfahren (ausführlicher dazu Damann, Kein Sieg der Menschenrechte).

Dass die Frage der Reichweite der EGMR-Entscheidung jedoch anfangs keineswegs so klar war, illustriert die Reaktion der baden-württembergischen Landesregierung: In den ersten Wochen unterblieb aus Stuttgart jede offizielle Stellungnahme, was die Presse zu der Feststellung veranlasste, das Staatsministerium sei „nachhaltig in Verlegenheit gebracht“ worden („Radikalenerlaß kann für das Land teure Spätfolgen haben“, o.S.). Intern erörterte man die möglichen – vor allem auch finanziellen – Konsequenzen derweil umso intensiver und registrierte aufmerksam, wie viele ehemals wegen Zweifeln an ihrer Verfassungstreue aus dem Staatsdienst ausgeschlossene Personen infolge des 26. Septembers 1995 ihre Rehabilitierung betrieben. In einem Vermerk für den Ministerpräsidenten von Mitte Februar 1996 zu dem „Berufsverbot-Urteil“ war von zehn die Rede, darunter acht im Zuständigkeitsbereich des Kultusministeriums und je eine in dem des Wissenschafts- und Innenministeriums (Vermerk für den Ministerpräsidenten, 13.02.1996). Anfang April wurde dem Regierungschef dann Näheres dazu mitgeteilt, wobei inzwischen noch zwei weitere Fälle früherer Lehrer bzw. Lehramtskandidaten dazugekommen waren (Vermerk für den Ministerpräsidenten, 03.04.1996). Drei dieser in den Bereich des Kultusressorts fallenden Betroffenen waren seinerzeit als auf Lebenszeit verbeamtete Lehrkräfte aus dem Dienst entfernt, die übrigen als Beamte auf Probe abgelehnt oder gar nicht erst zum Referendariat zugelassen worden.

Nicht alle diese Personen konnten dem linken Spektrum zugeordnet werden. Bei einem der als Studienräte Entlassenen handelte es sich um den führenden NPDler Günther Deckert, und auch die beiden Fälle, für die das Wissenschafts- respektive das Innenressort zuständig waren, betrafen Rechte, namentlich den oben erwähnten Rolf Kosiek sowie den ehemaligen Polizisten Jürgen Schützinger. Während Kosiek angesichts des in seiner Sache bereits ergangenen, für ihn negativen Straßburger Urteils von 1986 ganz offensichtlich keine Erfolgsaussichten beschieden waren, zumal dieses im Vogt-Urteil noch einmal explizit bekräftigt worden war, scheint insbesondere die Causa Schützinger die Behörden stärker beschäftigt zu haben. Der – ebenfalls aufgrund seiner NPD-Mitgliedschaft sowie Funktionärstätigkeit – als Polizeimeister auf Probe Entlassene hatte sich bereits im November direkt an den Ministerpräsidenten Erwin Teufel gewandt. Mit dem Beschluss im Fall Vogt sei bestätigt, dass auch bei ihm „eine klare Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention“ vorliege und das Land daher „diesen völkerrechtswidrigen Zustand umgehend zu beseitigen“ habe, indem es ihn wiedereinstelle und Schadensersatz leiste (Schreiben Schützinger, 02.11.1996). Justizminister Thomas Schäuble persönlich nahm wenig später eigens Stellung zu der Angelegenheit und informierte Teufel über die diesbezügliche Rechtslage. Sein Haus sei sich gegenwärtig „nicht sicher, ob die Entscheidung auf die Entlassung eines Polizeibeamten übertragbar ist, der in weit höherem Maße zur Ausübung von Hoheitsgewalt ermächtigt und verpflichtet ist“ (Schreiben Justizminister, 16.11.1995). Gewisse rechtliche Bedenken hinsichtlich der Bindungswirkung des EGMR-Diktums bestanden mithin noch, wenngleich feststand, dass eine Entschädigung nach Artikel 50 der Menschenrechtskonvention und genauso ein Wiederaufgreifen dieses Falles und ähnlicher rechtskräftiger Verfahren vor Verwaltungsgerichten ausgeschlossen waren. Letztlich aber müsse über den Umgang mit Schützinger das Ministerium für Inneres bestimmen, man gehe indessen „davon aus, daß nur eine Ablehnungsentscheidung in Betracht kommt“, sofern überhaupt die Notwendigkeit für einen rechtsmittelfähigen Bescheid gegeben sei.

Bis Mitte Dezember war die baden-württembergische Landesregierung dann zu der abschließenden Bewertung gelangt, dass sie prinzipiell keinen Handlungsbedarf erkennen könne. In der Antwort auf eine Anfrage von SPD-Abgeordneten im Landtag zu den Auswirkungen des europäischen „Berufsverbot-Urteils“ hieß es, „daß der Gerichtshof sich mit seiner Entscheidung auf den konkreten Einzelfall beschränken wollte“, und „das zugrundeliegende System der Forderung nach der Verfassungstreue von Beamten nicht mit dem Ergebnis überprüft [habe], daß dieses insgesamt abzuändern ist“ (Landtag, Drucksache 11/6608, 11.12.1995). „Einen Spielraum für außergerichtliche Verhandlungen“ sehe man in der Tat allenfalls bei den aus dem Dienst entfernten Lebenszeitbeamten. Damit lag Baden-Württemberg auf einer Linie auch mit der Bundesregierung. Auf eine Kleine Anfrage der PDS hin erwiderte diese am 26. Februar 1996, bei dem Richterspruch des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte handele es sich um „eine Einzelfallentscheidung“ (Bundestag, Drucksache 13/3853, 26.02.1996). Deswegen habe man „keine Veranlassung, allgemeine Konsequenzen […] zu ziehen“. Es sei zudem „ausdrücklich anerkannt [worden], daß Deutschland aufgrund seiner historischen Erfahrungen das Recht hat, von seinen Beamten die Treue zu den den Staat begründenden Verfassungsgrundsätzen zu verlangen.“ Diesen Standpunkt bekräftigte die deutsche Regierung im Rahmen weiterer Anfragen im Bundestag noch einmal in den Jahren 2007 sowie 2012 (Bundestag, Drucksachen 16/6210 und 17/8667, 09.08.2007 und 10.02.2012).

Weder auf Bundes- noch auf baden-württembergischer Landesebene zeitigte der Beschluss der Straßburger Richter demnach direkte Konsequenzen. Eine rechtliche Verpflichtung zum Handeln war daraus nicht ableitbar, und es fehlte augenscheinlich der Wille für eine politische Lösung, wie sie etwa in Niedersachsen unter Schröder praktiziert worden war. Als zu problematisch erschien wohl die Dimension einer pauschalen Wiedereinstellung in der Vergangenheit als vermeintliche „Radikale“ entlassener Staatsbediensteter, stellte sich dabei doch beispielsweise auch die nicht unerhebliche Frage des Umgangs mit der Minderheit der Betroffenen aus dem rechten bis rechtsextremen Spektrum. Das Prinzip der Einzelfallprüfung blieb im Südwesten maßgebend, und einige wenige vormals aus dem öffentlichen Dienst ausgeschlossene Personen, deren Verfassungstreue nunmehr als erwiesen erachtet wurde, gelangten in den späten 1990er bzw. frühen 2000er Jahren tatsächlich doch noch in die angestrebten Positionen zurück. Unter ihnen waren die öffentlich bekannten Fälle der LehrerInnen Sigrid Altherr-König, Agnete Bauer-Ratzel und Hans Schaefer (vgl. dazu die Fallschilderungen auf der Website von „40 Jahre Radikalenerlass“). Befördert hatte dies auch das Engagement eines Teils der Abgeordneten von Grünen und SPD, die unter anderem 1999 im Landtag beantragten, „alle vom sog. Radikalenerlass Betroffenen in den Landesdienst aufzunehmen, soweit diese aktuell einen Antrag auf Aufnahme stellen“ (Landtag, Drucksache 12/4615, 24.11.1999). Hingegen wurde den Forderungen nach einer umfassenden Rehabilitierung und Entschädigung, die von den Betroffenen-Initiativen unvermindert erhoben werden, bislang nicht entsprochen. Dazu jedoch hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte – obwohl mitunter anders zu lesen – auch keinerlei Auftrag erteilt. Die Bedeutung des Urteils vom 26. September 1995 liegt insofern weniger in seiner juristischen Tragweite als in der nicht unerheblichen Signalwirkung und dem neuerlichen Auftrieb, den es der Kritik am „Radikalenerlass“ und dessen Folgen mit seiner Argumentation gab.

Quellen

HStA Stuttgart, EA 1-305 Bü 4.

„Radikalenerlaß kann für das Land teure Spätfolgen haben“, in: Südwest-Presse vom 07.11.1995, o.S.

„Recht für Rote“, in: Der Spiegel 37/1996, S. 68f.

„Zu spätes Recht ist Unrecht“, in: Die ZEIT 41/1995, o.S.

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Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 28.08.1986, Kosiek v. Germany, EGMR 9704/82, abrufbar unter HUDOC, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-57513%22]} [Zugriff: 18.11.2019].

Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 26.09.1995, Vogt v. Germany, EGMR 17851/91, abrufbar unter: HUDOC, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-58012%22]} [Zugriff: 16.11.2019].

Deutscher Bundestag, 13. Wahlperiode, Drucksache 13/3853, 26.02.1996, abrufbar unter: Bundestag, URL: http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/13/038/1303853.pdf [Zugriff: 16.11.2019].

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Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, Drucksache 17/8667, 10.02.2012, abrufbar unter: Bundestag, URL: http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/17/086/1708667.pdf [Zugriff: 16.11.2019].

Landtag von Baden-Württemberg, 11. Wahlperiode, Drucksache 11/6608, 12.10.1995, abrufbar unter: DFG Viewer, URL: http://dfg-viewer.de/show/cache.off?tx_dlf%5Bpage%5D=1148&tx_dlf%5Bid%5D=http%3A%2F%2Fdigital.wlb-stuttgart.de%2Fmets%2Furn%3Anbn%3Ade%3Absz%3A24-ltp382442156_271_271_1995_bwb4&tx_dlf%5Bdouble%5D=0&cHash=c12607f29066c2af42085a999573b1bc [Zugriff: 16.11.2019].

Landtag von Baden-Württemberg, 12. Wahlperiode, Drucksache 12/4615, 24.11.1999, abrufbar unter: Landtag BW, URL: https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP12/Drucksachen/4000/12_4615_D.pdf [Zugriff: 16.11.2019].

Webseite der Initiative „40 Jahre Radikalenerlass“, abrufbar unter: berufsverbote.de, URL: http://www.berufsverbote.de/index.php/Faelle-BaWue.html [Zugriff: 18.11.2019].

Literatur

Dammann, Klaus: Kein Sieg der Menschenrechte, in: Ossietzky 2/2004, abrufbar unter: sopos, URL: https://www.sopos.org/aufsaetze/40322606b3371/1.phtml.html [Zugriff: 18.11.2019].

Jäckel, Otto: Dorothea Vogt vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Historische und aktuelle Anmerkungen, in: Heinz-Jung-Stiftung (Hg.): Wer ist denn hier der Verfassungsfeind! Radikalenerlass, Berufsverbote und was von ihnen geblieben ist, Köln 2019, S. 101-112.

Rübke, Jutta: Berufsverbote in Niedersachsen 1972-1990. Eine Dokumentation, Braunschweig 2018, S. 178-187, abrufbar unter: berufsverbote.de, URL: http://www.berufsverbote.de/tl_files/Nds/JM_WEB_Berufsverbote.pdf [Zugriff: 14.11.2019].

Zur Autorin

Yvonne Hilges ist wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl für Zeitgeschichte der Universität Heidelberg.

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